Vu le décret no 86-1175 du 31 octobre 1986 relatif au conseil général des ponts et chaussées et à l'inspection générale de l'équipement et de l'environnement ;
Vu l'arrêté du 6 janvier 1987 relatif au fonctionnement du conseil général des ponts et chaussées ;
Vu l'arrêté du 15 mars 1995 (a) modifié relatif à l'organisation des sections du conseil général des ponts et chaussées ;
Vu la directive générale sur le fonctionnement du conseil général des ponts et chaussées du vice-président du 30 juin 1994 ;
Vu la charte du conseil général des ponts et chaussées du 8 novembre 1994.
La présente directive a pour objet d'expliciter les finalités et les objectifs généraux de l'inspection générale des services déconcentrés des ministères de l'équipement et de l'environnement dont le conseil général des ponts et chaussées est chargé principalement par le moyen des missions d'inspection générale territoriale (MIGT) (§ 1). Elle établit les conditions d'exercice de cette fonction d'inspection (§ 2) et en précise l'organisation (§ 3). Elle complète et développe les orientations contenues dans le chapitre 5 de la directive susvisée du 30 juin 1994. Elle annule et remplace la directive du 30 octobre 1996.
Un an après la mise en oeuvre de la directive d'octobre 1996, il apparaît nécessaire de préciser, d'approfondir ou de compléter certaines de ses dispositions pour renforcer la professionnalisation des inspecteurs en améliorant leurs méthodes et leurs outils, de mieux répondre aux attentes des administrations centrales et à celles des services déconcentrés, et enfin de s'inscrire résolument dans le processus de modernisation et de réforme de l'Etat.
1 / Finalités et objectifs de l'inspection
L'article 2 du décret du 31 octobre 1986 stipule que «l'inspection générale de l'équipement et de l'environnement veille à l'application de la législation, de la réglementation et des directives ministérielles ; elle conseille les services extérieurs et contrôle la régularité, l'efficacité et la qualité de leur action».
Elle doit s'exercer en considérant les diverses échelles de temps, celles du temps long qui déterminent la permanence, la durabilité ou les évolutions des structures de fonctionnement des services aussi bien que celles dont les effets s'apprécient dans un temps plus court comme les processus de l'innovation, du changement ou de l'action conjoncturelle.
Il lui appartient d'éclairer la conduite des politiques publiques par une connaissance pertinente des spécificités et réalités locales qui conditionnent leur application.
1.1 / Trois objectifs généraux sont donc clairement assignés à l'inspection générale à l'égard des services
- Le contrôle de régularité : il consiste à vérifier si les obligations issues des lois et décrets d'une part, des règlements, circulaires et normes édictés par les administrations centrales d'autre part, sont respectées et correctement appliquées par les services. Il consiste également à s'assurer de la réalité des dépenses tant sous l'angle de leur matérialité que de leur justification;
- L'appréciation de l'efficience : elle détermine la façon dont les moyens, les méthodes ou les processus mis en oeuvre permettent d'atteindre les objectifs du service inspecté ;
- L'appréciation de l'efficacité (1) : elle réunit des éléments quantitatifs ou qualitatifs permettant d'apprécier :
- la qualité (2) des services et prestations rendus par le service ;
- sa capacité de coopérer avec les autres administrations, les collectivités territoriales et organismes intervenant dans l'application des politiques publiques pour répondre aux attentes et aux besoins des partenaires et usagers ;
- son aptitude à conduire l'adaptation et le changement et à s'engager dans des innovations.
Ces objectifs doivent permettre de garantir le maintien de la compétence de notre administration en observant ses dysfonctionnements en vue de les corriger, en exigeant les remises à niveau nécessaires, en orientant des adaptations mais aussi en valorisant et en diffusant les innovations et savoir-faire utiles.
1.2 / A l'égard de l'autorité ministérielle et de l'administration centrale s'ajoutent les objectifs suivants
- rendre compte du fonctionnement et de la gestion des services en tenant compte des caractéristiques de leur environnement institutionnel, économique et social ;
- apprécier les résultats des objectifs contractualisés entre les administrations centrales et les services déconcentrés et évaluer l'encadrement supérieur des services en contribuant ainsi de façon continue à la gestion des ressources humaines ;
- participer à l'évaluation de la mise en oeuvre des politiques nationales par les services et contribuer ainsi à l'évaluation de ces politiques elles-mêmes en appréhendant notamment les incidences horizontales des politiques sectorielles.
2 / Exercice de la fonction d'inspection
2.1 / Les enjeux de l'inspection
Il revient à chacun des collèges de spécialité du conseil général des ponts et chaussées (CGPC) de définir les principaux enjeux de l'inspection dans leur domaine en tenant compte des objectifs prioritaires définis, d'une part, par les ministres et les administrations centrales, d'autre part, par le collège et le CGPC. Ces enjeux doivent être clairement explicités. Ils constituent le «noyau dur» de toute inspection et s'imposent aux inspecteurs membres du collège. Ils sont adaptés en fonction de chacune des catégories de services inspectés (DRE, DIREN, DDE, SDA, CETE, CIFP, services de navigation, services maritimes). Ces enjeux seront périodiquement actualisés et modifiés à l'initiative des collèges et des administrations centrales. On attachera une attention particulière à la prise en compte des interfaces de certains d'entre eux entre plusieurs collèges et au traitement des thèmes horizontaux, communs à tous les collèges.
Il revient à chaque MIGT de définir dans ce cadre les enjeux de chacune des inspections afin de prendre en compte les caractéristiques du service inspecté, les spécificités socio-économiques locales, les attentes des administrations centrales et, le cas échéant, les besoins du chef de service.
La pratique de l'inspection générale repose à la fois sur l'inspection périodique conduite pour répondre aux finalités et objectifs définis ci-dessus, et en complément, sur des actions d'inspection de régularité. L'inspection périodique doit s'effectuer à une cadence et à des dates adaptées à chaque service, tout en recherchant une périodicité indicative de 4 ans associée à une inspection de suivi dans le délai de 2 ans. Son objet ne vise pas à l'analyse exhaustive de l'activité du service mais à l'observation du fonctionnement d'ensemble associée à l'appréciation particulière de parties du service ou de secteurs d'application des politiques publiques. Pour accroître son efficience à l'égard de la régularité, elle vise plus spécialement à vérifier l'existence, l'efficacité et la qualité des dispositifs de contrôle interne du service. Les actions d'inspection de régularité se développent dans le cadre d'un plan d'objectifs conçu et appliqué sur le territoire de chaque MIGT selon une stratégie globale coordonnée par le président de la 1re section. Ce plan concerne tous les domaines et tous les inspecteurs. Il s'appuiera sur des investigations approfondies, menées avec ou sans préavis dans les services concernés. Les résultats de ces inspections seront exploités : les désordres constatés et les mesures correctrices prises feront l'objet d'une communication afin d'assurer une meilleure prévention dans les autres services.
En dehors de ces deux types d'inspections, des sujets particuliers peuvent faire l'objet d'enquêtes définies d'un commun accord avec les commanditaires qui en font la demande et après validation par le bureau du conseil.
2.2 / La méthodologie de l'inspection
Le prédiagnostic
Afin de rendre l'inspection plus efficace, il convient de mieux la cibler et de concentrer son déroulement dans le service sur les sujets importants. A cette fin, il faut qu'une étape préalable soit accomplie au sein des MIGT. Il s'agit d'établir un prédiagnostic à partir d'éléments d'information rassemblés émanant des administrations centrales, du service inspecté et de son environnement et de la MIGT elle-même. Ce prédiagnostic doit être élaboré par l'ensemble des membres de la MIGT afin de tenir compte notamment des interfaces entre les domaines sectoriels et les thèmes horizontaux communs à tous les domaines.
Cette phase se termine par une décision collégiale établissant le cahier des charges des questions à éclairer en priorité par l'inspection. Ce cahier des charges et les réponses apportées seront inclus dans le rapport final de l'inspection.
L'accumulation progressive des données ainsi recueillies permettra de mieux organiser la «mémoire» de l'inspection territoriale et de réunir des informations permettant de tenir à jour un véritable diagnostic territorial faisant apparaître la situation et les spécificités de l'environnement institutionnel, administratif, économique et socioculturel local qui conditionnent le fonctionnement et la gestion des services inspectés ainsi que l'application des politiques publiques.
Les guides méthodologiques et l'élaboration de références
Afin d'harmoniser les méthodes et outils de travail, en concertation avec la conférence des coordonnateurs des MIGT, chacun des collèges doit disposer d'un guide méthodologique qui permettra d'aider les nouveaux inspecteurs et de rendre cohérents les constats de l'inspection. Ces guides devront être régulièrement actualisés pour prendre en compte l'évolution des politiques, des techniques et des pratiques. Ils s'efforceront de préciser les critères de jugement permettant d'apprécier l'action du service dans tel ou tel domaine.
Ces guides méthodologiques seront progressivement appuyés sur des éléments à même de faciliter l'appréciation de la qualité, de la performance et de comparer les services entre eux. Parmi ces références, on trouvera des indicateurs (ratios ou autres éléments quantifiés) pouvant émaner des administrations centrales ou être conçus par les collèges eux-mêmes. Les guides devront également établir de façon claire la méthode permettant de vérifier tous les éléments ressortant de la régularité des pièces, des actes ou des processus correspondant à un domaine donné. Enfin, ils établiront la méthode propre à l'évaluation du système de contrôle mis en place dans les services par les divers échelons hiérarchiques (contrôle du contrôle).
On rappellera que l'approche qualitative reste souvent le meilleur moyen d'analyse et de jugement, aussi conviendra-t-il d'en améliorer la technique.
Le déroulement de l'inspection et ses suites
A l'égard des services :
Chaque MICT communique pour information son programme d'inspection (périodique et de régularité) à la 1re section qui fait part le cas échéant, de ses observations. L'organisation de l'inspection des services proprement dite est de la responsabilité de chaque MIGT.
Les chefs de service sont directement informés des observations effectuées par l'inspection générale, préalablement à l'établissement de ses conclusions. Ils ont la faculté d'apporter des éléments complémentaires ou contradictoires. Il paraît difficile, voire dangereux, qu'un débat ait lieu, à chaud, entre les inspecteurs et les principaux cadres du service avant que les principales conclusions de l'inspection n'aient été collectivement discutées par les membres de la MIGT. Par contre, il est souhaitable que ces aspects contradictoires puissent être débattus collectivement entre les membres de la MIGT et les cadres du service. Les conclusions définitives de l'inspection générale sont communiquées au chef de service qui en est le principal et premier destinataire.
Une organisation précise de la diffusion interne des éléments du rapport et de la mise en oeuvre des recommandations qu'il contient doit être faite par le chef de service et communiquée à l'inspection. Leur vérification doit être le principal objet de l'inspection de suivi. Il serait souhaitable d'adapter les échéances du suivi à la nature de chacune des recommandations.
L'inspection peut émettre, en cas de manquement grave à des règles ou instructions formelles, des injonctions. Dans ce cas, l'inspection doit exercer son autorité jusqu'au constat que les actions correctrices exigées sont accomplies. L'inspection générale rend compte à l'autorité ministérielle, si l'intervention de celle-ci, notamment dans le domaine des sanctions, apparaît nécessaire ; elle mentionne, le cas échéant, les points de vue contradictoires du chef de service.
Enfin, il convient de rappeler le rôle pédagogique de l'inspection qui se doit, au-delà du constat d'une situation, d'en analyser les causes, d'en proposer les remèdes, de les faire comprendre et accepter par les agents concernés et de les diffuser dans les autres services soit directement, soit par l'intermédiaire des collèges.
A l'égard des administrations centrales :
Les administrations centrales sont informées du programme d'inspection périodique. Le vice-président ou le secrétaire général du CGPC, par délégation, leur transmet les rapports d'inspection suivant les modalités fixées d'un commun accord avec le président de la 1re section. Les résultats de l'inspection de régularité sont communiqués systématiquement à chacune des administrations centrales concernées.
Le rapport d'inspection périodique
L'inspection est un processus dont l'efficacité dépend de l'usage final ; il faut valoriser les différents produits qui peuvent en être tirés. Leur forme doit correspondre à des destinataires bien identifiés, le mode de communication doit être adapté à chaque catégorie de destinataires ainsi que leur système de suivi.
Le rapport final d'une inspection doit comporter une synthèse (3) établie collégialement et comprenant : la réponse aux différents points énumérés dans le cahier des charges du prédiagnostic l'évaluation de la qualité des dispositifs et pratiques de contrôle interne, la qualité de la réponse du service aux enjeux du territoire (département et région) ou aux attentes et besoins de ses partenaires (tous services), l'appréciation de la cohérence entre activités et moyens, la façon dont sont mises en oeuvre les politiques publiques, le plan de communication des résultats de l'inspection (sujets ; partenaires concernés, mode et support de communication, dispositif de suivi des suites données aux injonctions, recommandations et propositions).
La liste des personnes rencontrées, pour l'ensemble de la MIGT, figure en annexe du rapport de synthèse.
Il sera accompagné de compléments spécialisés, par domaine ou par rubriques particulières, rédigés de façon concise, rappelant les enjeux du domaine, l'analyse et l'évaluation des actions conduites par les services ainsi que les recommandations. Ces compléments ne comportent pas la description de l'organisation et des activités courantes du service, ni de données générales sur la région ou le département (sauf pour étayer une argumentation ou répondre à une commande spécifique).
A l'égard du service inspecté, chaque MIGT juge de l'opportunité de compléter ces informations par tout moyen approprié (oralement ou par écrit).
En ce qui concerne les suites aux injonctions, recommandations et propositions, les coordonnateurs de MIGT ont la charge de constater les suites données par les responsables des services inspectés et par les responsables des directions d'administration centrale saisis d'une question particulière.
3 / Organisation de la fonction d'inspection des services
3.1 / Le rôle des inspecteurs généraux et chargés de mission d'inspection
La compétence, la déontologie, le professionnalisme des inspecteurs généraux et des chargés de mission d'inspection sont essentiels pour assurer la qualité de l'inspection et valoriser sa fonction de conseil auprès des services. L'inspection est un véritable métier. Elle requiert donc la connaissance des méthodes et un apprentissage à cette fonction qui relève, en premier lieu, d'une véritable formation de type «prise de poste», et d'un suivi particulier de chaque nouvel arrivant par compagnonnage avec des inspecteurs plus anciens. Il appartient aux coordonnateurs de MIGT d'organiser celui-ci et d'évaluer, au bout de six mois, si le nouvel inspecteur ou la nouvelle inspectrice a acquis le niveau de compétence nécessaire. Elle peut également requérir certaines formations spécifiques dont le secrétariat général du CGPC organise la mise en oeuvre.
3.2 / Le rôle des collèges
Il leur appartient de :
- tenir à jour toutes les informations concernant l'évolution des normes et règlements édictés par les administrations centrales et les diffuser auprès de leurs membres ;
- actualiser les guides méthodologiques une fois que ceux-ci ont été élaborés ;
- veiller à prendre en compte les interfaces entre leurs domaines et traiter ensemble les thèmes horizontaux communs à tous (par exemple : management, formation, prévention des contentieux, environnement) ;
- définir et gérer les références, soit par leurs moyens propres, soit en recourant à ceux des administrations centrales ;
- organiser les échanges d'expérience entre leurs membres, assurer leur formation technique et diffuser les innovations mises au point par ceux-ci dans le cadre de leur MIGT ;
- recueillir au moins une fois par an les attentes des administrations centrales à l'égard de l'inspection de leur domaine afin de modifier éventuellement les enjeux prioritaires (noyau dur de l'inspection) ou intégrer des préoccupations plus conjoncturelles (TPI, enquêtes thématiques...) à un moment donné ;
- mettre au point, en liaison avec les administrations centrales concernées, les propositions d'action qui peuvent être tirées de l'inspection, en veillant à leur caractère opératoire et en organisant leur suivi ;
- établir à l'intention de l'administration centrale une (ou des) synthèse(s) annuelle(s) qui fait (font) l'objet d'une présentation et d'une discussion sur les observations et résultats de l'inspection et rappelle(nt) les propositions d'action qui en ont résulté. Un relevé de conclusions doit être rédigé à l'issue de ce type de réunion.
3.3 / Le rôle des MIGT
Outre les éléments déjà mentionnés au § 2, les MIGT ont un rôle important pour :
- réaliser sur-le-champ les «enquêtes de comportement» demandées par l'autorité centrale (DPS ou CGPC) ;
- animer et promouvoir, dans le respect des compétences préfectorales, la coopération des services déconcentrés de leurs zones d'intervention, entre eux, avec les autres administrations ou organismes appliquant des politiques publiques ;
- prendre des initiatives d'investigations particulières : on citera par exemple la réalisation d'enquêtes lorsqu'il existe des dysfonctionnements au sein des services ou entre des services. De telles initiatives doivent toutefois être soumises à l'avis de la 1re section ;
- rechercher la meilleure insertion possible dans le milieu local afin de pouvoir observer et analyser les caractéristiques de leur zone d'action et accumuler les informations utiles à leurs différentes missions.
3.4 / La conférence des coordonnateurs de MIGT
Elle réunit bimestriellement les coordonnateurs de MIGT et se déroule en deux temps :
- sous l'égide du président de la 1re section, elle permet d'assurer l'échange d'informations entre l'inspection générale, les formations centrales du CGPC et les directions de l'administration. Elle permet en outre d'évaluer de façon continue le rythme, la qualité de l'inspection et de ses productions. Elle examine les problèmes généraux de formation des inspecteurs ;
- sous sa forme de collège «management», elle consacre son activité aux échanges d'expériences entre MIGT et aux questions qui doivent être traitées par le collège dont chacun des coordonnateurs de MIGT est membre. Il lui appartient également de fixer la méthodologie de,l'inspection en concertation avec les autres collèges et d'en valider le contenu, de vérifier la prise en compte des thèmes transversaux.
3.5 / Les présidents de section
Ils veillent à la bonne articulation entre le ou les collèges qui sont placés sous leurs autorités et les autres activités de leur section. Ils valident les propositions d'action et les synthèses produites par les collèges à l'intention des administrations centrales. Ils sont informés des travaux thématiques demandés par les administrations centrales aux collèges afin de préparer la décision qui doit être prise par le bureau du CGPC en vue d'adopter la voie la plus adaptée pour y répondre (TPI, enquêtes thématiques, groupes de travail...).
Le président de la 1re section étant «chargé d'animer et de coordonner l'activité des inspecteurs généraux» (4) et «la synthèse de l'activité de l'inspection générale des services» (5) relevant de sa section, il supervise les rapports d'inspection et est garant de leur qualité et de leur cohérence.
3.6 / Le rapport annuel sur l'inspection générale
La 1re section produira avec les coordonnateurs de MIGT, à partir des synthèses des différents collèges, un rapport annuel au ministre rendant compte des observations et propositions de l'inspection générale. Ce rapport sera soumis à l'avis du comité permanent.
NOTE DU MONITEUR
(a) «Textes officiels» du 28 avril 1995 (p.350).
(1) Le terme «efficacité» est réservé, par convention, à l'appréciation des résultats de l'action d'un service par rapport aux objectifs fixés indépendamment des moyens mis en oeuvre.
(2) Qualité : «aptitude d'un produit ou d'un service à satisfaire les besoins, implicites ou explicites, des bénéficiaires internes ou externes».
(3) Cette synthèse devrait être de l'ordre d'une vingtaine de pages.
(4) Arrêté du 6 janvier 1987.
(5) Arrêté du 6 janvier 1987.
