Rapport de l'observatoire des finances locales (2ème partie)

Sommaire

Annexes 3

Annexe I - les comptes des administrations publiques locales en 2006 3

Annexe II - fiches financières 5

Annexe III - les collectivités locales d’outre-mer 7

Annexe IV - les transferts, extensions et créations de compétences 11

Annexe V - disparités communales, départementales et régionales 42

Conclusions 48

Annexe VI - démographie et géographie des EPCI 49

Annexe VII - les finances des groupements à fiscalité propre et autres EPL 55

Annexe VIII - dossier fiscalité 65

Annexe IX - les concours financiers de l’Etat 82

Annexe X - effectifs des collectivités locales et frais de personnel 93

Annexe X bis - les comptes de résultat de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales 95

ANNEXES

Annexe I - les comptes des administrations publiques locales en 2006

Les administrations publiques locales (APUL) présentent pour la troisième année consécutive un besoin de financement : il s’élève à 4,6 Mde en 2006, supérieur à celui de 2005 (révisé à 3,3 Mde). Ce besoin correspond au niveau de l’emprunt nécessaire pour équilibrer des budgets locaux marqués encore en 2006 par une forte croissance de l’investissement.

Il ne s’agit donc pas d’un “déficit” mais d’un endettement nouveau. Toutes les catégories de collectivités locales ont en effet fortement accru leur effort d’équipement en 2006, et ont dû faire appel aux capitaux extérieurs pour le financer en dépit d’un recours élevé à l’autofinancement.

Par ailleurs, les comptes des administrations de sécurité sociale se dégradent en 2006 (-3,0 Mde) car ils incluaient en 2005 une recette exceptionnelle liée à l’intégration du régime de retraite des industries électriques et gazières au régime général. Hors cet effet, le solde des administrations de sécurité sociale s’améliore de 5 milliards du fait du net redressement des recettes tandis que les dépenses ralentissent. Le besoin de financement de l’Etat se replie (-5,0 Mde) en raison de rentrées fiscales dynamiques. L’ensemble des administrations publiques affiche toujours un besoin de financement. Il s’élève à 46,4 Mde, en baisse en 2006 de 5,1 Mde par rapport à 2005.

Parallèlement, les comptes de la nation publiés par l’Insee permettent de rappeler qu’avec 43,5 Mde, + 10,2 % par rapport à 2005, la formation brute de capital fixe (FBCF) des APUL représente, en 2006, 72,4 % de l’investissement public et 11,9 % de la FBCF nationale. Les dépenses des APUL représentent, en 2006, 11,2 % du PIB, contre 7,6 % en 1978.

TABLEAU : Capacité (+ ou besoin (-) de financement des administrations publiques locales

SEC : système européen de comptabilité

Source : INSEE, comptes de la Nation 2 006 - base 2 000.

TABLEAU : Prélèvements obligatoires depuis 1996

Les prélèvements comprennent :

(1) les impôts après transferts (i.e. après transferts de recettes fiscales et nets des impôts dus non recouvrables) ;

(2) les cotisations sociales effectives (nettes des cotisations dues non recouvrables).

Source : Insee, comptes de la Nation 2 006 - base 2 000.

Les prélèvements obligatoires, qui regroupent impôts et cotisations sociales effectives, augmentent en 2006. Cette hausse est imputable principalement à la croissance des bases d’imposition. On signale, de plus, que la TEOM ne figure pas dans les prélèvements obligatoires.

Le poids dans le PIB des prélèvements obligatoires des administrations publiques locales augmentent faiblement de + 0,1 point.

En 2006, les impôts de l’État diminuent de 1,1 points, cette baisse résulte des transferts des recettes fiscales aux administrations de sécurité sociale. En effet, ceux de la Sécurité sociale augmentent de 1,1 points.

Définitions

Les comptes nationaux sont établis selon le Système européen de comptabilité nationale. Précédemment établis sur une base 1995, ils ont été réévalués en 2004 et calculés désormais selon la méthodologie de la base 2 000. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui a conduit en 2006 à de profondes modifications dans les méthodes d’enregistrement comptable de l’Etat, est en principe sans effet sur la présentation des finances publiques dans la comptabilité nationale. Toutefois les tables de passage utilisées ont dû être ajustées afin de maintenir la cohérence temporelle des traitements de comptabilité nationale. Cette cohérence n’a pas toujours pu être assurée au niveau le plus fin de la décomposition de ce compte provisoire des administrations publiques.

Le champ des Administrations publiques locales (APUL) qui y est défini et qui décrit le secteur local est plus large que celui des collectivités locales : hormis les collectivités territoriales (régions, départements et communes), leurs groupements à fiscalité propre (communautés urbaines, districts, certains autres groupements (SIVU, SIVOM, et leurs services annexes, figurent également les organismes divers d’administration locale (chambres d’agriculture, de commerce, des métiers, organismes consulaires, sociétés d’aménagement foncier et d’équipement rural [SAFER]). A l’inverse, certains syndicats de communes et les régies sont désormais exclus du champ des APUL lorsque le produit de leurs ventes couvre plus de 50 % de leurs coûts de production.

La période est marquée par un net accroissement des impôts destinés aux administrations de sécurité sociale (création puis montée en charge de la CSG).

La part des impôts destinés aux APUL a augmenté de 1980 à 1997 et se réduit jusqu’en 2002, sous l’effet notamment des réformes visant à alléger les impôts destinés aux collectivités locales (vignette, taxe d’habitation régionale, taxe professionnelle, droits de mutation).

Depuis 2003, les impôts revenant aux APUL connaissent une nouvelle hausse, liée pour 2003 à une augmentation de la pression fiscale, pour 2004 à la dynamique des bases d’imposition, et pour 2005 et 2006 à la constitution de marges de manœuvre par les régions et les départements. Par ailleurs, les recettes des collectivités locales sont accrues de plus de 5 Mde depuis 2004, à la suite du transfert de TIPP aux départements pour le financement de leurs nouvelles compétences RMI-RMA et de 1 Mde en 2006, à la suite du transfert de TIPP aux régions pour le financement des nouveaux transferts.

Pour les administrations publiques, l’année 2006 se caractérise par une réduction du déficit au sens du traité de Maastricht de 5,3 Mde. Il atteint ainsi 45,5 Mde en recul de 2,5 point par rapport à 2005. Cette réduction du déficit est principalement due à une progression plus rapide des recettes que celle des dépenses, notamment grâce à des rentrées fiscales en augmentation. Le taux de prélèvements obligatoires progresse de 0,4 point. La dette publique s’élève à 1 142 Mde fin 2006, son poids dans le PIB baisse de 2,5 points pour représenter 63,7 % du PIB.

GRAPHIQUE : Répartition de la fiscalité de 1980 à 2006

Source : INSEE. comptes de la nation 2003, établis selon la base 1 995. Il en ressort une très légère rupture de tendance entre 1992 et 1993, qui ne représente que 0,2 % de point de PIB pour le total des impôts.

Annexe II - fiches financières

A. Ensemble des collectivités territoriales

TABLEAUX

1. Communes, régions et départements (France entière)

Les montants sont calculés hors gestion active de la dette.

* : Premiers résultats DGCP

(a) Réforme de l’architecture des concours financiers à partir de 2004, consulter l’annexe ix. La plus grande partie des compensations fiscales est désormais intégrée dans la DGF.

Par souci de cohérence avec les autres collectivités territoriales et pour prendre en compte les modifications de la nomenclature M14 intervenues au 1er janvier 2006, les subventions d’équipement des communes qui se trouvaient dans la section de fonctionnement ont été réintégrées en dépenses d’investissement depuis 2003. Données non consolidées entre les différents niveaux de collectivités.

Afin de tenir compte des modifications et mises à jour faites par la DGCP sur leurs séries de données, l’ensemble des tableaux chiffrés calculés à partir des données de la DGCP ont été mis à jour. Ainsi, certaines données de ces tableaux ont pu être modifiées par rapport aux versions précédentes des rapports de l’OFL.

Sources : DGCL à partir des données de la DGCP.

2. Régions et départements (France entière)

Les montants sont calculés hors gestion active de la dette.

* : Premiers résultats DGCP

** : Estimations à partir des budgets primitifs 2 007 et des premiers éléments de réalisations pour l’année 2006. Ces résultats diffèrent de ceux publiés par ailleurs sur 2 007 (car ils ne tiennent compte que de l’évolution de BP à BP stricto sensu), en raison notamment de différences importantes entre prévisions et réalisations.

(a) Réforme de l’architecture des concours financiers à partir de 2004, consulter l’annexe ix. La plus grande partie des compensations fiscales est désormais intégrée dans la DGF.

Sources : DGCL à partir des données de la DGCP.

B. Communes (France entière)

Les montants sont calculés hors gestion active de la dette.

* : Premiers résultats DGCP

** : Les impôts locaux ne comprennent pas les reversements de TP des EPCI vers les communes.

*** : Les montants de la TEOM ne prennent pas en compte les montants des groupements à fiscalité propre.

(a) Réforme de l’architecture des concours financiers à partir de 2004, consulter l’annexe ix. La plus grande partie des compensations fiscales est désormais intégrée dans la DGF.

Par souci de cohérence avec les autres collectivités territoriales et pour prendre en compte les modifications de la nomenclature M14 intervenues au 1er janvier 2006, les subventions d’équipement des communes qui se trouvaient dans la section de fonctionnement ont été réintégrées en dépenses d’investissement depuis 2003.

Sources : DGCL à partir des données de la DGCP.

Les communes en 2006

Résultats issus de la publication « Finances locales 2 006 - Premiers résultats » de la direction générale de la comptabilité publique.

L’étude a été établie à partir de l’exploitation des comptes de gestion 2 006 provisoires de toutes les communes métropolitaines de plus de 50 000 habitants et d’un millier de communes métropolitaines de moins de 50 000 habitants.

La présentation ci-dessous intègre les modifications de la nomenclature comptable de la M14 pour les données 2006, réforme mise en application le 1er janvier 2006. Par exemple, les subventions d’équipement ne sont plus comptabilisées en section de fonctionnement mais en section d’investissement et leur amortissement peut se faire sur 15 ans et non plus sur 5 ans. Les données 2 005 ne tiennent pas compte des modifications de nomenclature, ainsi les taux de croissance entre 2006 et 2005 ne sont pas à législation constante, ils sont donc à analyser avec prudence.

TABLEAU

En milliards d’euros

* hors gestion active de la dette n. d : non disponible

Pour plus d’informations sur les disparités entre communes, le lecteur se reportera à l’annexe v.

Source : DGCP

C. Départements

TABLEAUX

1. Départements (France entière) : comptes de gestion

* : Premiers résultats DGCP

** : Estimations à partir des budgets primitifs 2 007 et des premiers éléments de réalisations pour l’année 2006. Ces résultats diffèrent de ceux publiés par ailleurs sur 2 007 (car ils ne tiennent compte que de l’évolution de BP à BP stricto sensu), en raison notamment de différences importantes entre prévisions et réalisations.

(a) Réforme de l’architecture des concours financiers à partir de 2004, consulter l’annexe ix. La plus grande partie des compensations fiscales est désormais intégrée dans la DGF.

La Direction générale de la comptabilité publique a révisé la série des comptes de gestion des départements du fait de la distinction possible de la gestion active de la dette grâce à l’adaptation de la nouvelle nomenclature comptable M52. De plus, les définitions des postes des dépenses de fonctionnement ont été modifiées.

Sources : DGCL à partir des données de la DGCP.

2. Présentation spécifique des comptes départementaux : comptes administratifs et budgets primitifs

Le tableau suivant présente la structure des budgets départementaux à partir des résultats 2 005 et des prévisions 2007, en distinguant les principales dépenses liées aux compétences spécifiques des départements.

Note : les écarts que l’on peut observer avec les données diffusées par la DGCP s’expliquent par des différences de concept.

(a) Les dépenses de fonctionnement et d’investissement peuvent être ventilées de deux façons : par nature de dépenses, et par secteur d’intervention.

(b) Les mouvements de gestion active de la dette ont été neutralisés (2,5 Mde en 2005, et un montant prévu de 4,4 Mde aux budgets primitifs 2 007)

(c) La loi de finances 2 006 supprime la première part de la DGE. En effet, le faible niveau de son taux de concours ne constitue plus une incitation à l’investissement.

(d) DDEC : dotation départementale d’équipement des collèges Source : DGCL, comptes administratifs et budgets primitifs.

3. Présentation fonctionnelle des budgets primitifs 2 007 des départements (France entière)

en millions d’euros

Source : DGCL

GRAPHIQUE : Dépenses totales par fonction des départements(en euros/hab

D. Régions

TABLEAUX

1. Régions (France entière) : comptes de gestion

Les montants sont calculés hors gestion active de la dette.

* : Premiers résultats DGCP

** : Estimations à partir des budgets primitifs 2 007 et des premiers éléments de réalisations pour l’année 2006. Ces résultats diffèrent de ceux publiés par ailleurs sur 2 007 (car ils ne tiennent compte que de l’évolution de BP à BP stricto sensu), en raison notamment de différences importantes entre prévisions et réalisations.

(a) Réforme de l’architecture des concours financiers à partir de 2004, consulter l’annexe ix. La plus grande partie des compensations fiscales est désormais intégrée dans la DGF.

La Direction générale de la comptabilité publique a révisé la série des comptes de gestion des régions du fait de la mise en application de la nouvelle nomenclature comptable M71. De plus, les définitions des postes des dépenses de fonctionnement ont été modifiées.

Sources : DGCL à partir des données de la DGCP.

2. Présentation spécifique des comptes régionaux :comptes administratifs et budgets primitifs

Le tableau suivant présente la structure des budgets régionaux à partir des résultats 2 005 et des prévisions 2007, en distinguant les principales dépenses liées aux compétences spécifiques des régions.

(a) Les dépenses de fonctionnement et d’investissement peuvent être ventilées de deux façons : par nature de dépenses, et par secteur d’intervention.

(b) Les mouvements de réaménagements de dette ont été supprimés

(c) Refonte des concours financiers de l’Etat et création d’une DGF des régions.

(d) DRES : dotation régionale d’équipement scolaire.

(e) Généralisation de la régionalisation ferroviaire au 1er janvier 2002.

Source : DGCL, comptes administratifs et budgets primitifs.

3. Présentation fonctionnelle des budgets primitifs 2007 des régions (France entière)

en millions d’euros

Source : DGCL

GRAPHIQUE : Dépenses totales par fonction des régions (en euros par habitant)

E. Groupements de communes à fiscalité propre

(a) Réforme de l’architecture des concours financiers à partir de 2004, consulter l’annexe ix. La plus grande partie des compensations fiscales est désormais intégrée dans la DGF.

Par souci de cohérence avec les autres collectivités territoriales et pour prendre en compte les modifications de la nomenclature M14 intervenues au 1er janvier 2006, les subventions d’équipement des groupements à fiscalité propre qui se trouvaient dans la section de fonctionnement ont été réintégrées en dépenses d’investissement depuis 2003.

Sources : DGCL à partir des données de la DGCP.

F. Ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre

(a) Réforme de l’architecture des concours financiers à partir de 2004, consulter l’annexe ix. La plus grande partie des compensations fiscales est désormais intégrée dans la DGF.

La Direction générale de la comptabilité publique a révisé les séries des comptes de gestion des départements et des régions du fait des mises en application des nouvelles nomenclatures comptables M52 et M71. De plus, les définitions des postes des dépenses de fonctionnement ont été modifiées.

Attention : les données figurant ici ne correspondent pas à la somme des opérations « ensemble des collectivités territoriales » et « groupements à fiscalité propre » : les reversements fiscaux des groupements vers les communes ont été neutralisés en dépenses comme en recettes de fonctionnement.

Données non consolidées entre les différents niveaux de collectivités sauf reversements fiscaux.

Sources : DGCL à partir des données de la DGCP.

Annexe III - les collectivités locales d’outre-mer

A. L’octroi de mer et les collectivités territoriales d’outre-mer

(Source : direction des affaires politiques, administratives et financières de l’outre-mer)

La loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004, relative à l’octroi de mer, a renouvelé (avec des aménagements) le dispositif de l’octroi de mer et a réformé le fonds régional pour le développement et l’emploi (FRDE).

L’octroi de mer est particulièrement important pour les collectivités locales des départements d’outre-mer et, plus particulièrement, pour les communes, car cette recette fiscale spécifique aux départements d’outre-mer représente plus du quart de leurs recettes de fonctionnement.

1. Problématique de l’octroi de mer

L’octroi de mer est une taxe indirecte frappant les produits importés et (depuis 1992) les produits locaux dans les DOM, dont les recettes sont versées aux collectivités territoriales (communes et régions d’outre-mer, ainsi que le département de Guyane).

Sa légitimité a été reconnue par les institutions communautaires pour donner aux collectivités territoriales des DOM les moyens de leur propre développement et contribuer ainsi à la croissance ou au maintien des activités économiques locales et des emplois.

Par ailleurs, la différence de taxation entre les produits d’importation et les fabrications locales répond à cet objectif de développement économique en améliorant les conditions de compétitivité des productions des départements d’outre-mer.

Le 22 décembre 1989, le Conseil des communautés européennes a rendu une décision autorisant les autorités françaises à exonérer de la taxe d’octroi de mer, totalement ou partiellement pour une durée de 10 ans, les productions locales des départements d’outre-mer. La réforme de l’octroi de mer mise en place par la loi du 17 juillet 1992, conforme à la décision de 1989, a été appliquée à compter du 1er janvier 1993.

Cette loi a défini l’assiette, les taux et les modalités de recouvrement de l’octroi de mer dans les DOM et précisé le rôle des conseils régionaux qui fixent les taux et les modalités d’exonération de cette taxe à l’introduction des produits dans les DOM comme sur les productions locales.

La loi a aussi précisé les règles d’affectation des recettes issues de l’octroi de mer aux communes dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, avec en outre un partage de ce produit entre le département et les communes en Guyane.

Le 10 février 2004, le Conseil de l’Union européenne a autorisé la reconduction jusqu’en 2 014 du régime de l’octroi de mer, moyennant certains aménagements qui ont été prévus par la loi précitée du 2 juillet 2004, applicable depuis le 1er août 2004.

2. La part de l’octroi de mer dans les finances des collectivités locales des DOM

(selon les comptes administratifs 2 005)

La part de l’octroi de mer dans les recettes des collectivités locales concernées est très significative. Pour les régions d’outre-mer, l’octroi de mer représente entre 25 et 42 % de leurs recettes fiscales, et entre 14 et 29 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. Pour les communes, le poids de l’octroi de mer est encore plus déterminant : en moyenne, pour les communes de chacune des régions, l’octroi de mer représente de 39 à 52 % des recettes fiscales, et entre 25 et 35 % des recettes réelles de fonctionnement.

Enfin, en Guyane, le département recevait, depuis 1974, 35 % de la dotation globale garantie des communes. La loi précitée du 2 juillet 2004 a plafonné, à partir de 2005, ce prélèvement à 27 Me (soit la dotation reçue par le département de la Guyane en 2003, arrondie au million d’euros supérieur). Cette disposition nouvelle permettra d’accroître la part des communes sans réduire trop brutalement la dotation du département (13 % de ses recettes réelles de fonctionnement).

TABLEAU : Part de l’octroi de mer dans les recettes fiscales

* après prélèvement de 35 % au profit du département

Les disparités entre communes à l’intérieur d’un même DOM sont encore plus importantes : elles sont très marquées en Guyane, où l’octroi de mer représente de 18 à 90 % des recettes fiscales des communes, et c’est à La Réunion qu’elles sont les plus resserrées, de 33 à 67 %. Dans ces deux départements, les communes de l’« intérieur » ont une part d’octroi de mer plus faible que les communes littorales.

Cet état de fait est étroitement lié à la faiblesse du rendement des 4 taxes locales traditionnelles dans les DOM, résultat de plusieurs facteurs :

? un recensement souvent insuffisant des bases fiscales, auquel il est progressivement porté remède, avec des effets quantitatifs réels observés par les services du Trésor ;

? la faiblesse des bases d’imposition elles-mêmes, due à la situation économique des DOM et aux exonérations particulières concernant la taxe d’habitation et les taxes sur le foncier.

Ainsi, en 2004, le potentiel fiscal par habitant des communes des DOM de moins de 10 000 habitants était de 218 euros en moyenne, contre 508 euros en métropole. De même, le potentiel fiscal des communes des DOM de plus de 10 000 habitants s’élevait à 391 euros alors que celui de métropole relevant de la même strate était de 741 euros.

L’octroi de mer compense ainsi cette faiblesse de la fiscalité locale en alimentant les budgets communaux pour la plus grande part, par la dotation globale garantie ainsi que par le fonds régional pour le développement et l’emploi.

3. La réforme du fonds régional pour le développement et l’emploi

La loi n° 92-676 du 17 juillet 1992 a créé dans chaque région d’outre-mer un fonds régional pour le développement et l’emploi (FRDE), lequel est constitué par le solde annuel du produit de l’octroi de mer, après affectation aux communes de la dotation globale garantie, et ce fonds était inscrit jusqu’en 2004 au budget des régions (cf. article 18 de la loi).

Aux termes de cette loi, les ressources du FRDE étaient affectées, par délibération du conseil régional, à des subventions aux investissements des communes et, depuis 2001, des EPCI, « facilitant l’installation d’entrep rises et la création d’emplois dans le secteur productif ou contribuant à la réalisation d’infrastructures nécessaires au développement des entreprises ».

Or, il est apparu, au fil des années, que ce mode d’utilisation du FRDE n’était pas satisfaisant : les fonds n’étaient pas intégralement consommés en raison du champ trop restrictif des investissements éligibles et du délai nécessaire à l’instruction de dossiers spécifiques.

C’est pourquoi la loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer a réformé le mode d’utilisation du FRDE (articles 49 et 50 de la loi) :

? dorénavant, 80 % des recettes du FRDE sont directement versées en section d’investissement, en début d’année, aux communes au prorata de leur population, sous forme d’une dotation d’équipement local, non affectée à un projet ;

? 20 % des recettes du FRDE sont parallèlement versés à la région pour financer ses projets ou ceux d’EPCI ;

? de plus, le reversement des ressources du FRDE encaissées par la région depuis sa création jusqu’au 31 décembre 2003 et non engagées (reversement étalé sur 3 ans en 2005, 2 006 et 2 007) ;

Les sommes versées en 2006 et 2007 aux communes au titre du FRDE sont les suivantes : TABLEAU

Ces sommes représentent de 7 % à 10 % des recettes réelles d’investissement selon les DOM.

B. Les finances des collectivités locales d’outre-mer

TABLEAU : Nombre de communes et population dans les DOM en 2005

* : population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.

TABLEAUX :

1. Les communes

TABLEAUX

* Hors gestion active de la dette.

CG = comptes de gestion et BP = budgets primitifs.

Source : DGCL à partir du traitement des données DGCP.

* hors mouvements de gestion active de la dette ou remboursements anticipés.

** hors Paris.

CG = comptes de gestion et BP = budgets primitifs.

Source : DGCL à partir du traitement des données DGCP.

2. Les Départements

*métropole hors Paris.

(1) Dans la nomenclature M52, les contributions directes n’incluent plus les compensations.

CA = comptes administratifs et BP = budgets primitifs stricto sensu (chiffres pouvant différer de ceux figurant en annexe ii)

En 2007, les départements d’outre-mer représentent 4,7 % du volume budgétaire de l’ensemble des départements hors Paris.

Source : DGCL.

3. Les Régions

* hors réaménagement de dette et hors transfert de compétence « transport ferroviaire ».

** changement de nomenclature.

*** dette au 31 décembre pour les comptes administratifs et dette au 1er janvier pour les budgets primitifs

CA = comptes administratifs et BP = budgets primitifs stricto sensu (chiffres pouvant différer de ceux figurant en annexe ii)

En 2007, les régions d’Outre-Mer représentent 6,5 % du volume budgétaire de l’ensemble des régions (hors réaménagement de dette).

Source : DGCL.

Les régions et départements d’outre-mer disposent de compétences plus étendues qu’en métropole, ce qui explique notamment leur volume budgétaire plus élevé.

Annexe IV - les transferts, extensions et créations de compétences

A. Les principes et les modalités de la compensation financière

Les transferts de compétences vers les collectivités territoriales s’accompagnent des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées. Ce principe a été érigé en principe à valeur constitutionnelle à l’occasion de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, créant un article 72-2 au sein de la Constitution lequel dispose que « tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

1. Les principes de la compensation

La compensation financière des charges résultant des transferts de compétences inscrits dans la loi du 13 août 2004 répond ainsi à plusieurs principes tendant à assurer la neutralité desdits transferts, tant sur le budget de l’État que sur celui des collectivités territoriales bénéficiaires.

La compensation financière sera ainsi :

Intégrale : les ressources transférées sont équivalentes aux dépenses effectuées par l’État au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l’exercice des compétences transférées sont prises en compte.

Il a été inscrit, à l’article 119 de la loi, que les charges de fonctionnement seront évaluées à partir de la moyenne actualisée des dépenses consacrées par l’État au cours des 3 années précédant le transfert. S’agissant des charges d’investissement, le niveau des dépenses variant d’un exercice à l’autre, l’évaluation des charges transférées s’effectue sur la base de la moyenne actualisée des crédits précédemment ouverts au budget de l’État, au titre des investissements exécutés ou subventionnés au cours d’une période de 10 ans précédant le transfert sauf pour le domaine routier pour lequel la durée est établie à 5 ans (décret n° 2005 - 1 509 du 6 décembre 2005 pris pour l’application de l’article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales). ;

Concomitante : tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences est accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice de ces compétences ;

La compensation financière des transferts de compétences est établie en deux temps, dans le strict respect du principe de la concomitance des transferts de charges et de ressources :

? dès la loi de finances de l’année du transfert de compétences, des crédits sont inscrits à titre provisionnel pour donner aux collectivités territoriales les moyens financiers d’exercer leurs nouvelles compétences ;

? lorsque le montant du droit à compensation est définitivement arrêté, il est procédé aux régularisations nécessaires.

Contrôlée : le montant des accroissements de charges résultant des transferts de compétences est constaté par arrêté interministériel, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC).

C’est la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) qui a pour mission principale de contrôler les compensations financières allouées en contrepartie des transferts de compétences. La CCEC est associée à la définition des modalités d’évaluation des accroissements et diminutions de charges résultant des transferts de compétences entre l’État et les collectivités territoriales. En donnant son avis sur les projets d’arrêtés interministériels fixant le montant de ces compensations pour chacune des collectivités territoriales concernées, elle veille ainsi à l’adéquation entre les charges et les ressources transférées. Elle a dans ce cadre été réunie à 19 reprises en 2005 et 2006, 9 fois en séance plénière, 5 fois en section des régions et 5 fois en section des départements.

La CCEC peut également être consultée par les ministres en charge de l’intérieur et du budget sur les réclamations éventuelles des collectivités bénéficiaires des transferts de compétences.

Elle est enfin chargée d’établir chaque année à l’intention du Parlement un bilan financier de l’évolution des charges transférées aux collectivités territoriales au cours des 10 dernières années.

Ce bilan retracera les conséquences des transferts de personnels et des délégations de compétences ainsi que l’évolution du produit des impositions de toutes natures transférées en compensation des créations, transferts et extensions de compétences.

Conforme à l’objectif d’autonomie financière inscrit au sein de l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources prop res des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ».

Ce dispositif a été précisé par la loi organique du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72-2 de la Constitution relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales.

C’est ainsi que la loi du 13 août 2004 prévoit que la compensation financière s’opérera, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toutes natures. Les transferts de compétences seront donc dans leur quasi totalité, financés par des transferts de fiscalité.

Il s’agit de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA) pour les départements et de la taxe de consommation intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour les régions.

2. Taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA)

Modalités de la compensation des transferts de compétence en 2005 et 2006

L’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 constitue le socle juridique de l’attribution aux départements d’une fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) afférente aux véhicules terrestres à moteur (au taux de 18 %) destinée à financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En 2005, le financement de ces transferts (d’un montant de 136,7 Me) s’est effectué par l’attribution à l’ensemble des départements d’une fraction de taux de la TSCA. Cette fraction, fixée à 0,99 %, a été calculée en rapportant le montant total des charges transférées en 2005 à l’assiette nationale de la taxe au cours de l’année précédant le transfert, c’est-à-dire à l’année 2004.

Cette fraction de taux a été répartie par la loi entre chaque département en fonction d’une clé permettant le maintien d’un lien entre la collectivité et la ressource transférée. Chaque département s’est donc vu attribuer un pourcentage de taux de TSCA qui correspond au rapport entre le montant des dépenses transférées et le montant total de ces dépenses au niveau national.

En 2006, afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées aux départements ainsi que de la suppression définitive de la vignette, tout en incluant la compensation des transferts de compétences réalisés en 2005, l’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 (dans sa version issue de l’article 41 de la loi de finances initiale pour 2006) fixe à 1,787 % la nouvelle fraction de taux de TSCA afin de compenser des transferts évalués de façon prévisionnelle à 246,3 Me. Cette fraction de taux a été calculée en rapportant le droit à compensation de l’ensemble des transferts 2 005 et 2 006 à l’assiette de 2004 (et non, s’agissant des transferts 2006, à l’assiette 2 005).

Tout comme en 2005, l’article 11 de la loi de finances rectificative pour 2006 réévalue à 2,035 % cette fraction de taux afin de tenir compte du montant du droit à compensation tel qu’il a été constaté par la CCEC (281 Me) et modifie, en conséquence, la répartition des pourcentages de taux entre départements.

Modalités de la compensation des transferts de compétence en 2007

Afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées en 2007 aux départements tout en incluant la compensation des transferts de compétences réalisés en 2005 et 2006 (y compris la compensation de la suppression de la vignette), l’article 30 de la loi de finances initiale pour 2007 modifie pour 2007 la fraction de taux de TSCA inscrite à l’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005.

La fraction de taux de TSCA, fixée à 8,705 %, a été calculée en rapportant le montant total des charges transférées aux départements en 2005, 2 006 et 2 007 (évalué de façon prévisionnelle à 1,201 Mde) à l’assiette 2 004 de la taxe.

Le choix d’une assiette historique 2 004 permettra aux départements de bénéficier du dynamisme de la taxe entre 2004 et 2007. En effet, les départements perçoivent le produit d’une taxe qui est liquidée sur une assiette réelle 2 007 (le montant des primes automobiles stipulées dans les contrats d’assurance) mais dont le taux est calculé à partir d’une base 2004, laquelle est inférieure à la base 2 007.

Comme en 2005 et 2006, la fraction de taux est répartie par la loi entre chaque département en rapportant le montant des dépenses transférées à chaque département depuis 2005 au montant total des dépenses transférées à l’ensemble des départements entre 2005 et 2007.

Comme pour les régions, la loi de finances rectificative pour 2007 modifiera, le cas échéant, la fraction de taux et les pourcentages de répartition entre départements afin de tenir compte du montant définitif du droit à compensation.

3. La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Modalités de la compensation des transferts de compétence effectués en 2005 et 2006

L’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, complété par l’article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, constitue le socle juridique de l’attribution aux régions et à la collectivité territoriale de Corse d’une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) destinée à financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En 2005, le financement de ces transferts (d’un montant de 441,2 Me) s’est effectué par l’attribution à l’ensemble des régions d’une fraction unique de tarif de TIPP portant sur le gazole et le supercarburant sans plomb, calculée en rapportant le montant total du droit à compensation à l’assiette nationale de la taxe en 2004. Chaque région s’est ensuite vue attribuée une quote-part de cette fraction de tarif, sous la forme d’un pourcentage obtenu en rapportant le montant des compétences transférées à chaque région en 2005 au montant total des compétences transférées au titre de cette même année.

En 2006, l’assiette de la TIPP est régionalisée : les régions sont bénéficiaires d’un produit calculé sur la base des consommations de carburant enregistrées sur le territoire de chaque collectivité et non plus sur la base des consommations nationales de carburant. Afin d’ajuster au plus près le niveau de la recette attribuée aux régions et le droit à compensation prévisionnel (995,4 Me), les régions, à l’exception des régions d’outre-mer (ROM) ne se voient plus transférer une seule et unique fraction de tarif de TIPP mais autant de fractions de tarif de TIPP qu’il y a de régions.

Ainsi, l’assiette et le taux de la taxe sont localisés. La fixation d’un tarif différent par région est neutre pour le consommateur puisque l’État procède aux ajustements de sa propre fraction de tarif de telle sorte que le tarif national reste toujours le même.

Du fait de l’inexistence d’une TIPP perçue sur le territoire des ROM, les transferts de compétences à ces régions sont compensés à compter de 2006 par la majoration à due concurrence de leur dotation globale de décentralisation (DGD).

Tout comme en 2005, la loi de finances rectificative pour 2006 modifie ces fractions régionales de tarif de TIPP afin de tenir compte, d’une part, du montant du droit à compensation tel qu’il a été constaté par la CCEC (soit 1,034 Mde en métropole, par agrégation des transferts 2 005 et 2 006) et, d’autre part, d’une évaluation plus fine des assiettes régionales de TIPP 2 006 sur la base desquelles sont calculées les fractions de tarif.

L’utilisation d’une assiette 2 006 (contre une assiette de TSCA 2 004 pour les départements) est justifiée par la nouveauté du processus de régionalisation de la TIPP et l’absence de données statistiques précises relatives aux consommations régionales de carburants avant cette date.

Modalités de la compensation des transferts de compétence en 2007

Afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées en 2007 aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, tout en incluant la compensation des transferts de compétences réalisés en 2005 et 2006, l’article 29 de la loi de finances initiale pour 2007 modifie les fractions régionales de tarif de TIPP inscrites à l’article 40 de la loi de finances initiale pour 2006.

Les nouvelles fractions régionales de tarif de TIPP pour 2007 ont été calculées en rapportant le montant prévisionnel des charges transférées à chaque région en 2005, 2 006 et 2 007 (évalué pour les régions métropolitaines à 2,307 Mde) à l’assiette de la taxe dans cette région en 2006.

Le choix d’une assiette historique 2 006 permettra aux régions de bénéficier du dynamisme de la taxe entre 2006 et 2007 puisque les régions perçoivent le produit d’une taxe qui est liquidée sur une assiette réelle 2 007 mais dont les tarifs sont calculés à partir d’une base 2006, laquelle est a priori inférieure à la base 2 007.

Comme pour les départements, la loi de finances rectificative pour 2007 ajustera chaque fraction de tarif de TIPP afin de tenir compte du montant définitif des droits à compensation

Modulation à compter de 2007 des fractions de tarif de TIPP

La réglementation en matière de carburants faisant l’objet d’un encadrement communautaire relatif, notamment, à la fixation de tarif minima, la France a dû engager auprès de ses partenaires européens des négociations poussées afin d’obtenir l’autorisation d’appliquer des tarifs de TIPP différents entre chaque région.

Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l’Union européenne a autorisé la France à appliquer, pour une durée de trois ans et de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L’article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l’article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, précise les modalités techniques de cette différenciation régionale.

Cette dernière se traduit par une modulation limitée, à la hausse comme à la baisse et pour chacun des deux carburants isolément ou pris ensemble, des fractions régionales de tarif de TIPP qui leur sont attribuées en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004.

Chaque région peut donc soit :

? moduler à la hausse sa fraction régionale de tarif de TIPP applicable pour l’année en cours, c’est-à-dire augmenter le tarif régional sur son territoire afin de dégager des marges de manœuvre financières supplémentaires ;

? moduler à la baisse cette fraction, c’est-à-dire diminuer le tarif régional applicable sur son territoire et supporter sur ses ressources la moindre recette qu’elle a décidée ;

? ne pas moduler et se contenter de percevoir la recette assurée par la fraction régionale de TIPP déterminée par la loi de finances de l’année.

Les conseils régionaux et l’assemblée de Corse doivent, avant le 30 novembre de chaque année, prendre une délibération fixant le niveau de la modulation. Cette délibération doit être notifiée à la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) qui procédera à la publication des tarifs de TIPP ainsi modifiés au plus tard à la fin de la première quinzaine du mois de décembre suivant. Ces tarifs modifiés entreront en vigueur le 1er janvier suivant. Ils ne peuvent pas être modifiés par les conseils régionaux en cours d’année et notamment pas par l’adoption d’une délibération modificative.

La capacité de modulation est doublement encadrée par la loi :

? d’une part, les régions ne peuvent faire varier leur tarif régional de TIPP qu’à concurrence du niveau de la fraction de tarif de TIPP qui leur a été attribuée par l’article 40 de la LFI pour 2006 (dans sa version en vigueur au moment de la décision de modulation, c’est-à-dire en 2008 dans sa version modifiée par l’article 29 de la LFI pour 2007) ;

? d’autre part, et en tout état de cause, le tarif régional de TIPP ne peut augmenter ou diminuer plus que de 1,77e/HL s’agissant du supercarburant sans plomb et de 1,15e/HL s’agissant du gazole.

Pour 2007, vingt régions ont décidé, avant le 30 novembre 2006, de moduler à la hausse leurs tarifs de TIPP : 17 régions ont porté au maximum autorisé la modulation de leurs tarifs, trois régions n’ont pas utilisé à plein leur capacité de modulation et deux régions ont opté pour le maintien de leurs tarifs de TIPP au niveau fixé par la loi de finances pour compenser les transferts de compétences.

Pour 2008, les régions devront de la même façon délibérer avant le 30 novembre 2007, pour décider d’une modulation à la hausse ou à la baisse de leur fraction régionale de TIPP.

De fait, eu égard à l’importance des transferts de compétence réalisés en 2007, qui a pour conséquence de majorer les tarifs fixés par l’article 40 de la loi de finances initiale pour 2006 dans sa version issue de l’article 29 de la loi de finances initiale pour 2007, la première limite de modulation mentionnée ci-dessus n’a plus lieu de jouer pour la modulation 2008, laquelle s’effectuera dans les limites de +-1,77 e/HL pour le supercarburant sans plomb et +-1,15 e/HL pour le gazole pour l’ensemble des régions.

B. Compétences transférées avant le 1er janvier 2005

Avant l’adoption, le 13 août 2004, de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, plusieurs compétences avaient déjà été transférées aux départements, aux régions et aux communes.

En 1982-1983 avec l’adoption des lois Deferre, la première étape de décentralisation a eu lieu. En 1983, les régions ont reçu la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Les communes ont été chargées de l’élaboration des documents d’urbanisme (plan d’occupation des sols) et de délivrer les autorisations d’utilisation du sol (permis de construire). En 1984, les départements ont reçu une compétence générale en matière de prestations d’aide sociale et en matière de préventions sanitaires et de services sociaux. Cette compétence de droit commun concernait notamment l’aide médicale, l’aide sociale à l’enfance, aux familles et aux personnes âgées, la lutte contre les fléaux sociaux, la vaccination.

De plus, en 1986, une nouvelle répartition des compétences a été fixée en matière d’enseignement public : les locaux de l’enseignement élémentaire et pré-élémentaire relèvent de la commune, les collèges du département, les lycées et certains établissements spécialisés de la région.

Plus récemment, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), et le revenu minimum d’insertion (RMI) ont été dévolus aux départements tandis que les régions étaient concernées d’une part par le transfert de l’organisation et du financement des services ferroviaires de transports collectifs d’intérêt régional (SRV) et d’autre part par un élargissement de leurs compétences en matière de formation professionnelle et d’apprentissage.

1. L’organisation et le financement des services ferroviaires de transports collectifs d’intérêts régional

Depuis le 1er janvier 2002 et conformément à la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU), ont été transférés à toutes les régions métropolitaines – à l’exception de l’Ile-de-­France et de la Corse – l’organisation et le financement des services ferroviaires de transports collectifs d’intérêt régional.

Autorités organisatrices à part entière, les régions ont, depuis cette date, la charge de définir le contenu du service public de transport régional de voyageurs, et notamment les dessertes, la tarification, la qualité du service et l’information de l’usager, dans le respect des compétences respectives des autres autorités organisatrices et des principes du système tarifaire national.

Au titre de ce transfert, l’État a versé une compensation financière d’un montant qui s’établit en 2007 à 1 970 Me par abondement de la dotation générale de décentralisation (DGD) des régions.

2. L’élargissement des compétences des régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage

Depuis le 1er juin 1983, les régions détiennent une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Cette compétence a été élargie par la loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre 1993 à la formation qualifiante et préqualifiante des jeunes de moins de 26 ans, qui a pris effet le 1er juillet 1994.

Depuis le 1er janvier 2003 et conformément à la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, les régions sont compétentes pour la prise en charge du versement de l’indemnité compensatrice forfaitaire dite « prime d’apprentissage », versée à l’employeur, à laquelle ouvrent droit les contrats d’apprentissage. Ce transfert a été compensé aux régions par abondement de leur dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle pour un montant de 765 Me.

Par ailleurs, en vue de rationaliser le financement de l’apprentissage et de renforcer l’autonomie financière des régions, principe inscrit au sein de l’article 72-2 de la Constitution, la loi de finances pour 2005 a substitué une ressource de nature fiscale à une dotation versée par l’État en conférant aux régions, en lieu et place d’une part de la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle, une ressource propre sous la forme d’une taxe additionnelle à la taxe d’apprentissage : la contribution au développement de l’apprentissage (CDA). Cette contribution est assise sur les rémunérations retenues pour l’assiette de la taxe d’apprentissage. Le taux de la contribution a été fixé à 0,06 % pour les rémunérations versées en 2005, à 0,12 % pour celles versées en 2006, puis à 0,18 % en 2007. Corrélativement, la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle sera réduite aux mêmes échéances : en 2005, la minoration a été égale à un tiers du montant 2 004 de cette dotation, actualisée comme la DGF, soit 197,92 Me ; la minoration a été égale à 395,84 Me en 2006, et est de 593,73 Me en 2007. En 2007, le montant de la DGD formation professionnelle versée aux régions est dans ce contexte de 1 651 Me.

3. L’allocation personnalisée d’autonomie (APA)

Depuis le 1er janvier 2002 et conformément à la loi du 20 juillet 2001, la gestion de l’APA en substitution de la prestation spécifique dépendance (PSD) est confiée aux départements. L’APA est attribuée par le président du conseil général après avis d’une commission qu’il préside.

Compte tenu des difficultés financières éprouvées par les départements lors de la mise en œuvre de l’APA, la loi a été modifiée et complétée afin notamment d’assurer le respect du principe établi lors de sa création : financement pour les 2/3 par les départements et pour 1/3 par l’État.

En effet, la montée en charge du dispositif s’est révélée beaucoup plus onéreuse qu’initialement prévue pour les départements. Estimé à 2 500 Me pour les deux années 2002 et 2003, le coût de l’APA a été, en réalité, respectivement de 1 855 Me et 3 205 Me.

Ainsi, en 2002, 53 % de la hausse totale des dépenses de fonctionnement des départements résulte de la montée en charge de l’APA. Le rapport 2 003 de l’observatoire des finances locales soulignait que le surcroît de dépenses était le plus souvent financé par une réduction de l’épargne et un accroissement de la fiscalité locale et ce, après plusieurs années de modération fiscale. La fiscalité des départements a progressé de 3,5 % et 3,9 % en 2002 et 2003.

Afin de pallier le besoin de financement de l’APA pris en charge par les départements, outre des mesures de « resserrement » du dispositif et d’économie (recul de la date d’ouverture des droits, contrôle accru de l’effectivité de l’aide, justificatifs complémentaires, augmentation de la participation des bénéficiaires…), la loi du 31 mars 2003 a prévu la souscription d’un emprunt par l’État de 400 Me pour abonder le concours financier attribué aux départements. Ainsi, la prise en charge du surcoût APA, évalué à 1 200 Me, a été répartie en 3 tiers : bénéficiaires APA, départements et État.

La loi du 30 juin 2004 en créant la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et, en lui affectant notamment une fraction de la nouvelle contribution de solidarité, a permis de stabiliser et de pérenniser le financement de l’APA.

TABLEAU : L’APA en chiffres

Répartition du concours APA

Lors de la mise en place de l’APA, le principe d’un financement de l’APA pour 2 tiers par les départements et 1 tiers par l’État a été établi par le truchement du fonds de financement de l’APA (FFAPA) créé à cette occasion.

Le FFAPA est alimenté d’une part, par une fraction (0,1 %) de la contribution sociale généralisée (CSG) et d’autre part, par une contribution des régimes obligatoires de base d’assurance vieillesse.

Depuis le 1er janvier 2006, la CNSA, laquelle contribue notamment au financement de la prestation de compensation pour les personnes handicapées, s’est substituée au FFAPA s’agissant du versement du concours de l’État aux départements pour le financement de l’APA. Ce concours permet d’appliquer une péréquation entre les départements dans l’allocation de la ressource. Le décret du 22 décembre 20 0410, soumis au comité des finances locales du 26 octobre 2004 a fixé la part respective des critères de répartition :

? 50 % nombre de personnes âgées de plus de 75 ans ;

? 20 % dépenses d’APA ;

? 25 % potentiel fiscal ;

? 5 % nombre de bénéficiaires du RMI.

Il est également prévu qu’après une première répartition du concours, sur la base des critères susmentionnés, soit pris en compte un critère correctif, dont le taux est déterminé par arrêté et ne peut être supérieur à 30 %.

L’opération de correction consiste pour chaque département, à ce qu’en aucun cas, le rapport entre, d’une part, les dépenses d’APA après déduction du montant précédemment réparti, et, d’autre part, leur potentiel fiscal (dépenses APA - première répartition concours] potentiel fiscal) ne peut être supérieur au taux précité. Les dépenses correspondant à la fraction de ce rapport qui dépasse ce seuil font l’objet d’un abondement du concours. Les dotations issues de la première répartition, pour les départements autres que ceux bénéficiaires du critère correctif, sont donc diminuées de la somme des montants ainsi calculés, au prorata de la répartition effectuée entre ces seuls départements. Plus ce taux est élevé, moins la redistribution est soutenue en faveur des départements pour lesquels la dépense d’APA absorbe la proportion la plus forte de leur potentiel fiscal. Pour 2004, le taux retenu est le taux plafond de 30 %.

Par ailleurs, afin de limiter, pour les départements concernés, les diminutions du concours entre 2003 et 2004 qui passe de 1 323 Me à 1 299 Me soit une diminution du taux de couverture de 41,3 % à 36,3 %, le principe d’un concours spécifique a été décidé et porte sur un montant de 39,7 Me.

En 2006, les départements ont bénéficié d’un concours de la CNSA en nette progression par rapport aux prévisions de 1 411 Me. En effet, les recettes de la contribution de solidarité autonomie (CSA) ont augmenté de +7,0 % entre 2005 et 2006 (+ 137 Me) et celles de la CSG de +8,7 % (82 Me). Cette situation permet en 2006 de constater, pour la première fois depuis la mise en place de l’APA et ce malgré la poursuite de la croissance de la hausse des dépenses d’APA des départements, une stabilisation du taux de couverture de ces dépenses réalisées en 2006 par les concours de la CNSA consacrées à celles-ci cette année. Après être passé de 43,0 % en 2002, à 41,3 % en 2003, puis à 37,3 % en 2004 et à 34,1 % en 2005, ce taux de couverture devrait s’établir à 34,8 % en 2006.

4. Le revenu minimum d’insertion (RMI)

Rappel des principes de la compensation financière du RMI

La décentralisation du RMI/RMA, à compter du 1er janvier 2004, prévue par loi n° 2003-1 200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité est compensée par l’attribution aux départements d’une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

En application de l’article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l’État l’année précédant le transfert, soit 2 003.

L’article 59 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2004 est venu préciser que « cette part est obtenue, pour l’ensemble des départements, par application d’une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues sur le territoire national.

La fraction de tarif (est calculée de telle sorte qu’appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2003, elle conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l’État en 2003 au titre de l’allocation RMI et de l’allocation de revenu de solidarité. Jusqu’à la connaissance des montants définitifs des quantités et dépenses susmentionnées, cette fraction est fixée à

Le niveau de cette fraction est modifié par une prochaine loi de finances afférente à l’année 2004. Cette modification tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d’une part, de la création d’un RMA, et, d’autre part, de l’augmentation du nombre d’allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l’allocation de solidarité spécifique (ASS). »

La part destinée à l’ensemble des départements est constituée par prélèvement au niveau national sur la TIPP perçue pendant chaque période décadaire sur la base du tarif affecté aux départements par la loi de finances pour 2004 modifiée, soit 12,50 e/HL s’agissant des supercarburants sans plomb, 13,56 e/HL s’agissant du supercarburant ARS et 8,31e/HL s’agissant du gazole.

Cette part est ensuite répartie entre les départements selon les pourcentages fixés par la loi de finances rectificative pour 2004. Le pourcentage affecté à chaque département correspond au rapport entre le montant définitif des dépenses de RMI exécutées par l’État en 2003 dans ce département et le montant définitif des dépenses totales de RMI en 2003.

Ainsi, tout au long de l’année 2005, les départements ont perçu régulièrement des attributions fiscales calculées sur la base des dépenses exécutées par l’État en 2003, pour un total de 4 941 Me.

Comme en 2004, du fait d’un dynamisme insuffisant de l’assiette de la taxe, l’État a mis en œuvre la garantie issue de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (aujourd’hui inscrite dans les dispositions de la loi de finances pour 2004) selon laquelle les départements doivent, au minimum, percevoir le montant des sommes consacrées par l’État aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

Les dispositions de l’article 59 rectifié de la loi de finances pour 2004 ont fait l’objet de plusieurs modifications.

Prise en compte dans le droit à compensation du coût supplémentaire du RMA

Tout d’abord, l’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 tient compte des dispositions de l’article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 au terme desquelles le montant définitif de la compensation financière accordée aux départements doit être arrêté « après connaissance des montants définitifs de dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l’allocation de RMI et du RMA. Il tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d’une part, de la création du RMA, et, d’autre part, de l’augmentation du nombre d’allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l’allocation spécifique de solidarité. » (ASS).

Pour mémoire, cette disposition appelée « clause de revoyure » n’a pas pour objet d’arrêter l’ensemble du montant de la compensation financière au niveau des dépenses réelles des départements en 2004 puisque, conformément aux principes régissant la compensation financière des transferts de compétence, les sommes transférées aux collectivités locales sont calculées sur la base des dépenses exécutées par l’État l’année précédant leur transfert.

Elle a pour objet de tenir compte, le cas échéant, de la dépense supplémentaire résultant, en 2004, de la réforme de l’ASS et de la mise en œuvre des contrats d’insertion de RMA.

Le montant de ces dépenses n’a pu être connu qu’après exploitation des comptes administratifs des départements pour 2004, lesquels ont été adoptés par les conseils généraux au plus tard le 30 juin 2005. Toutefois, la réforme de l’ASS ayant été suspendue et le nombre de bénéficiaires de RMA en 2004 ayant été très faible, leur impact financier sur le droit à compensation a été très limité.

Ainsi, conformément à la procédure prévue à l’article L. 16 14-3 du CGCT, le projet d’arrêté interministériel conjoint Budget - Intérieur constatant le montant définitif du droit à compensation relatif au transfert du RMI a été soumis et approuvé par la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) lors de ses séances du 9 novembre 2005 et 14 juin 2006. Ce montant est arrêté à 0,824 Me, le montant total du droit à compensation du transfert du RMI et du RMA étant arrêté à 4 941 824 606 e (arrêté du 17 août 2006 publié au journal officiel du 7 octobre 2006).

L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 en tire les conséquences en majorant à due concurrence la fraction de tarif de TIPP attribuée aux départements. Eu égard à la faiblesse des montants en cause, seul le tarif du supercarburant ARS est modifié pour être porté à 13,62e/HL. Appliquée à l’assiette 2003, cette fraction de tarif produit le montant de la compensation due aux départements, soit un peu moins de 4 942 Me.

L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 modifie également la répartition des pourcentages entre départements, l’ensemble des collectivités n’ayant pas toutes signé en 2004 des contrats RMA.

Versement aux départements d’un abondement exceptionnel de 457 Me

Le III de l’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 abonde de façon exceptionnelle le budget des départements d’une somme 456 752 304 e destinée à tenir compte du décalage entre les dépenses des départements au titre de l’année 2004 et les versements de TIPP perçus au cours de cette même année. Le Premier ministre avait en effet annoncé le 7 mars 2005 que l’État « financera le coût exact de la dépense » en 2004, allant ainsi au-delà des obligations fixées par le législateur.

Le montant de ce décalage a été constaté par la CCEC après exploitation des comptes administratifs pour 2004. L’abondement exceptionnel a donc été versé au début du mois de janvier 2006 aux départements par prélèvement sur le produit de TIPP revenant à l’État. Trois départements ayant dépensé au cours de l’année 2004 moins que leur droit à compensation, la loi prévoit une clé de répartition particulière : chaque département perçoit un montant égal à l’écart positif constaté entre la dépense exécutée en 2004 au titre du RMI et du RMA et le droit à compensation de ce département.

Création du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FDMI)

La dépense afférente au RMI, ayant continué de croître en 2005 – quoique de manière plus modérée -, le gouvernement a tout d’abord accepté en loi de finances rectificative pour 2005 la création pour deux ans d’un fonds de mobilisation départementale pour l’insertion dotée de 100 Me en 2006 et de 80 Me en 2007.

Le Gouvernement a accepté, lors de l’examen de la loi de finances rectificative pour 2006 d’accroître cet effort de l’État, en portant le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion à 500 Me et en le maintenant à ce niveau durant trois ans.

L’article 14 de cette loi répartit les 500 Me en trois parts : 50 % au titre de la compensation la première année et 40 % ensuite, 30 % au titre de la péréquation et 20 % au titre de l’insertion la première année et 30 % ensuite :

? la part venant en complément de la compensation a pour objet de tenir compte de l’écart entre la compensation établie conformément aux règles constitutionnelles d’une part et la dépense exposée par les départements en 2005 d’autre part. Elle est répartie au prorata de l’écart entre la compensation constitutionnelle et les dépenses 2 005. Pour les années suivantes, elle sera répartie en tenant compte de l’écart entre le droit à compensation et les dépenses des années 2006 puis 2 007.

? la part poursuivant un objectif de péréquation est répartie en prenant en compte les critères de ressources et de charges des départements (le potentiel financier et le nombre d’allocataires du RMI, rapporté au nombre d’habitants).

? s’agissant de la part visant à accompagner les politiques de retour à l’emploi, est ainsi pris en compte le nombre d’allocataires bénéficiant d’un dispositif mis en place pour « activer » la dépense de RMI et favoriser le retour durable à l’emploi : intéressements, contrats d’avenir, CI-RMA. Les chiffres pris en compte sont arrêtés au 3 1er décembre 2005, puis au 31 décembre 2006 et au 31 décembre 2007.

Versement par douzièmes mensuels de la quote-part TIPP aux départements

La loi de finances pour 2006 a également pallié les difficultés de trésorerie occasionnées aux départements par l’irrégularité de la recette de TIPP.

En effet, jusqu’en 2006, les recettes de TIPP, collectées par la DGDDI tous les dix jours, étaient réparties au fil de l’eau entre un compte de l’État et un compte de tiers au profit des départements. Cette part était alors répartie par le Trésor public entre les départements selon les pourcentages fixés par la loi. Chaque département recevait donc les 15 et 30 de chaque mois une part de la TIPP réellement perçue sur le territoire national, sur la base de la consommation effective de carburant.

Contrairement au produit des impositions locales liquidé et recouvré par l’État pour le compte des collectivités puis versé à ces mêmes collectivités par douzièmes réguliers, le montant mensuel de TIPP versé varie en fonction des recettes de TIPP effectivement perçues au niveau national. La recette de TIPP étant très variable d’un mois à l’autre alors même que la dépense reste stable et à un niveau élevé, certains départements ont pu être confrontés à des difficultés de trésorerie.

L’article 46 de la loi de finances initiale pour 2006, qui a créé un compte de concours financiers intitulé « avances aux collectivités territoriales », a remédié aux effets de cette saisonnalité de la recette.

Ce compte retrace désormais le versement de la part de TIPP affectée à chaque département, cette part étant dorénavant versée mensuellement à raison d’un douzième du montant du droit à compensation de chaque département. Pour l’ensemble des départements, ce montant est égal chaque mois à 4 942 Me 12 soit environ 412 Me.

La loi prévoit par ailleurs que si le produit affecté à chaque département en vertu du pourcentage de la fraction de tarif qui lui est attribué par la loi de finances représente un montant annuel supérieur au montant total de son droit à compensation, la différence fera l’objet d’un versement complémentaire dès ce montant connu.

Ainsi, les départements continueront à bénéficier, le cas échéant, du dynamisme de la TIPP, le surplus correspondant à l’évolution de l’assiette étant versé en fin d’année par l’État. Inversement, en cas de baisse de l’assiette de TIPP, les départements continueront à recevoir leurs attributions mensuelles de telle sorte qu’à la fin de l’année, le montant total qui leur est attribué égalise leur droit à compensation.

5. Les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS)

Créé par la loi du 3 mai 1996 relative à la départementalisation des services d’incendie et de secours, le SDIS est un établissement public dont le conseil d’administration se compose de représentants des communes, des EPCI et du département. Il est placé sous une double autorité, d’une part celle du maire ou du préfet pour ses missions opérationnelles, d’autre part celle du président de son conseil d’administration pour sa gestion administrative et financière. Le SDIS assure la gestion de l’ensemble des moyens mis en œuvre par les centres de secours principaux, les centres de secours et les centres de première intervention.

Le financement des SDIS est assuré à la fois par les communes et les EPCI et par le département. L’ensemble de ces contributions constitue des dépenses obligatoires dont la répartition est fixée par le conseil d’administration, selon des critères établis par le législateur. Les contributions communales (ou contingents d’incendie et de secours) sont fonction de la population, du potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de la contribution de la commune dans le total des contributions des communes et des EPCI, éléments constatés dans le dernier compte administratif connu.

Pour l’exercice 2005, les contributions des départements, des communes et des EPCI s’élèvent à 4,70 Mde (ce qui représente une contribution moyenne de 78 habitant), soit une augmentation de +5,7 % par rapport à 2004.

En 2005, la contribution financière des départements représente 51 % du total des contributions et celle des communes et des EPCI représente 49 %. Mais ces données moyennes recouvrent en réalité de profondes disparités entre les SDIS. Les départements pour lesquels les dépenses sont les plus élevées correspondent à ceux détenant un domaine forestier étendu et davantage exposé aux incendies. Il s’agit principalement des départements du Sud-Est, de la Corse, du Cher et de la Gironde, ainsi que de la couronne forestière du Bassin parisien.

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a apporté de nouvelles et importantes modifications aux dispositions prises lors de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité sur les modalités de financement des SDIS. Elle laisse aux départements le soin de fixer eux-mêmes les montants des contributions au budget des SDIS, au vu du rapport sur l’évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l’année à venir et augmenté de l’indice des prix à la consommation. Elle reporte la suppression des contributions communales au 1er janvier 2008 et leur remplacement par un prélèvement opéré sur la dotation forfaitaire et la dotation d’intercommunalité.

L’article 53 de la loi de finances pour 2005 prévoit que les départements se verront attribuer une deuxième fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), destinée à contribuer au financement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), en contrepartie d’une diminution opérée sur leur dotation globale de fonctionnement (DGF).

L’attribution de cette fraction est distincte de celle attribuée aux départements au titre des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales du 13 août 2004.

La fraction de taux de TSCA a été déterminée de telle sorte que, appliquée à l’assiette nationale 2005, elle permette l’attribution d’un produit de 900 Me. Le produit prévu de la fraction de taux attribuée aux départements est gagé par une réduction correspondante de leur DGF.

Par ailleurs, l’État abonde la dotation de compensation des départements à hauteur de 22 Me, correspondant à sa participation au régime de retraite des sapeurs-pompiers volontaires (loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile). La répartition de cette dotation entre les départements se fait au prorata du nombre de sapeurs-pompiers volontaires enregistrés dans chaque corps départemental au 31 décembre 2003. Cette répartition exclut donc les départements de la couronne parisienne bénéficiant des services de la brigade spéciale des sapeurs-pompiers (BSPP).

C. Les nouveaux transferts de compétences

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales transfère, à partir du 1er janvier 2005, de nouvelles compétences aux départements et aux régions, lesquelles seront progressivement mises en œuvre ; ces transferts seront intégralement compensés en privilégiant les ressources provenant d’impôts transférés aux collectivités locales.

1. Les transferts de compétences opérés à compter de 2005 Les transferts opérés en 2005

Régions

La loi du 13 août 2004 a renforcé et élargi le rôle des régions dans le domaine de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage.

Le financement de la formation des travailleurs sociaux et le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes :

Les articles 53, 54 et 55 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales transfèrent à la région la politique de formation des travailleurs sociaux. En plus de la programmation des actions, la région aura la responsabilité de l’agrément et du financement des établissements dispensant des formations sociales initiales. La région se voit ainsi charger du financement des dépenses administratives et de celles liées à leur activité pédagogique.

L’article 73 transfère également à la région la compétence pour autoriser la création des écoles et instituts de formation aux professions paramédicales et de sages-femmes, pour les écoles et instituts de formation aux professions paramédicales et pour agréer leurs directeurs. À ce transfert est associée la prise en charge par la région du fonctionnement et de l’équipement des écoles et instituts de formation. La région est également chargée du fonctionnement et de l’équipement des centres de formation des préparateurs en pharmacie.

S’agissant de la compensation du transfert des formations sanitaires et sociales, le Premier ministre a décidé de donner une suite favorable à la demande de la parité « élus » de la CCEC de déterminer le droit définitif à compensation du transfert des formations sanitaires et sociales sur la base des dépenses de l’État au titre de l’année 2004 (et non sur la base des dépenses de l’État au cours des trois dernières années), acceptant de compenser en l’espèce les décisions prises avant le transfert de compétence.

L’arrêté fixant à 134,430 Me le montant définitif du droit à compensation du transfert des formations sociales a été approuvé par la CCEC lors de sa séance du 1er décembre 2005. Cet arrêté, en date du 6 avril 2006, a été publié au journal officiel du 21 avril 2006.

S’agissant des formations sanitaires, l’arrêté fixant le montant définitif du droit à compensation a été soumis à la CCEC lors de sa séance du 14 juin. L’arrêté en date du 17 août 2006 (Journal officiel du 27 septembre 2006) fixe le droit à compensation à 535,875 Me en valeur 2005, droit calculé par dérogation à la règle de la moyenne triennale sur la base, soit des budgets annexes 2 005 des établissements de formation sur support hospitalier, soit des dépenses 2 004 s’agissant des autres établissements.

Des écarts ayant été relevés par certains élus entre les données des budgets annexes 2 005 et le montant des charges effectivement supportées par les régions, la commission s’est accordée sur un éventuel réajustement du droit à compensation, après vérification, région par région, des dépenses de l’État avant le transfert. Une mission conjointe d’inspection a été diligentée sur cette question. Cette mission consistera d’une part à expertiser la méthode d’analyse et d’établissement des budgets annexes 2 005 des structures de formation afin de déterminer le montant des réajustements s’imposant à ce titre, et, d’autre part, à évaluer le montant des charges supplémentaires susceptibles de justifier l’application des dispositions de l’article L. 16 14-2 du CGCT, résultant tant de décisions antérieures au transfert, que de mesures réglementaires intervenues depuis lors.

Les aides afférentes aux étudiants des instituts des formations des travailleurs sociaux :

Les articles 55 et 73 organisent le transfert à la région de l’attribution des aides aux étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales et des formations sanitaires.

S’agissant du montant de la compensation du transfert des aides accordées aux étudiants suivant une formation sociale, le montant définitif du droit à compensation a été fixé à 20,857 Me en année pleine et en valeur 2 004. Ce montant a été calculé sur la base des dépenses de l’année 2004, cette méthode permettant d’abonder le droit à compensation par rapport à ce qu’il aurait été sur la base de la méthode de la moyenne triennale des dépenses de l’État de 2,3 Me. Par ailleurs, le montant définitif du droit à compensation intègre 535 Me au titre de la revalorisation des bourses sur celles sur critères sociaux de l’enseignement supérieur (calculé sur la base du nombre de bourses attribuées pour l’année scolaire 2004-2005), introduits par le décret n° 2005-426 du 4 mai 2005 pris pour l’application des articles L.451-2 à L.451-3 du code de l’action sociale et des familles. Cet arrêté a été approuvé par la CCEC lors de sa séance du 1er décembre 2005 et publié au journal officiel du 21 avril 2006.

S’agissant des aides accordées aux étudiants suivant une formation sanitaire, lors de sa séance du 1er décembre 2005, la CCEC a approuvé l’arrêté fixant le montant définitif du droit à compensation, basé sur les dépenses de l’État en 2004, augmenté de la compensation du surcoût de l’alignement des bourses sanitaires sur celles sur critères sociaux de l’enseignement supérieur, introduit par le décret du 3 mai 2005. Ce droit a été fixé à 63,09 Me, dont 3,8 Me pour compenser la revalorisation des bourses. La CCEC s’est accordée sur l’ajustement ultérieur du droit à compensation afin de tenir compte de l’impact financier lié à l’introduction de nouveaux critères d’éligibilité fixés par le décret du 3 mai 2005. La mission conjointe précitée aura également pour objet, en premier lieu, d’identifier les dépenses imputables à l’évolution tendancielle des effectifs, à l’alignement des bourses sanitaires sur le barème de l’Éducation nationale, à l’application des nouveaux critères d’éligibilité et à la mise en œuvre des règles complémentaires décidées librement par les régions. Il est également demandé à cette mission d’élargir ses investigations aux bourses servies dans le secteur social, qui présentent des problématiques comparables à celles du secteur sanitaire, en termes de compensation.

Le financement de l’inventaire général du patrimoine culturel :

L’article 95 confère une base législative à l’inventaire général du patrimoine culturel, qui concourt notamment à la recherche historique et scientifique, à la connaissance du patrimoine et des territoires, et dont les résultats constituent un appui indispensable pour de nombreuses politiques nationales et locales de mise en valeur et de protection du patrimoine culturel.

Le dispositif de décentralisation réside dans le transfert aux régions, dans leur ressort, des missions de gestion et de conduite de l’inventaire général du patrimoine culturel, l’État pouvant continuer à mener des opérations sur le plan national et demeurant l’unique

responsable de la définition des normes nationales ainsi que du contrôle scientifique et technique.

La loi prévoit également que les autres collectivités territoriales, qui en manifesteraient le souhait, se verront confier par les régions la conduite des opérations d’inventaire dans leur ressort.

S’agissant de la compensation de ce transfert, lors de la séance du 1er décembre 2005, la CCEC a approuvé à l’unanimité l’arrêté fixant à 2,246 Me (valeur 2 004) le montant définitif du droit à compensation, fondé sur la moyenne des dépenses de l’État au cours des trois dernières années. Cet arrêté, en date du 6 avril 2006, a été publié au journal officiel du 21 avril 2006.

? Transfert à 5 régions des lycées à sections binationales ou internationales situés dans leur ressort et du lycée d’État de Font-Romeu :

Le montant de la compensation a été fixé à 4,527 Me en valeur 2004, par arrêté en date du 17 août 2006 (journal officiel du 27 septembre 2006), approuvé à l’unanimité par la CCEC lors de sa séance du 14 juin 2006. Ce transfert est financé par un abondement de DGD.

L’organisation et le fonctionnement des réseaux des transports d’Ile-de-France :

Les articles 37 à 43 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales modifient l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, en transformant le Syndicat des transports d’Ile-de-France (STIF) en un établissement public local auquel est confiée la pleine responsabilité de l’organisation et du fonctionnement des réseaux de transport ; il regroupe l’ensemble des collectivités concernées avec une majorité donnée à la région Ile-de-France, l’État n’en fait désormais plus partie et les compétences du STIF se trouvent étendues.

Ce transfert de compétence a pris effet le 1er juillet 2005. Les modalités de la compensation financière des charges nouvelles qui incomberont au STIF et aux collectivités territoriales membres de l’établissement, du fait de cette évolution, sont inscrites à l’article 39 de la loi.

La loi prévoit deux compensations financières calculées sur la moyenne triennale des dépenses de l’État :

? une compensation représentative des charges de transports scolaires versée en dotation générale de décentralisation au seul STIF, de 114 Me.

? une compensation en contrepartie du retrait de l’État versée aux collectivités membres du STIF par transfert de points de fiscalité. Elle se monte à 212 Me, après déduction de la prise en charge du déficit des retraites RATP par l’État et une majoration de 96,3 Me pour financer l’alignement des cotisations sur le régime général des retraites.

Ces modalités de compensation ont été examinées par la CCEC les 21 avril et 6 octobre 2005. Lors de ces réunions, la région Ile-de-France a fait des demandes complémentaires, hors du champ légal de la compensation, et tendant à augmenter le montant du droit à compensation des coûts de la « carte solidarité transport », de l’offre de nuit, du lundi de Pentecôte et de la suppression de l’abattement fiscal des conducteurs du réseau « Optile ».

Le droit à compensation accordé au STIF au titre des transports scolaires a été fixé à 114,019 Me en valeur 2 004 (arrêté du 27 décembre 2006 publié au journal officiel du 10 janvier 2007) ; l’arrêté a été approuvé par la CCEC. Il est par ailleurs de 230,9 1 Me s’agissant du montant alloué aux collectivités membres du STIF, soit 188,5 Me alloués à la région Ile-de-France et 42,4 Me alloués aux départements (arrêté du 27 décembre 2006 publié au journal officiel du 10 janvier 2007).

Le gouvernement, conformément aux conclusions d’une mission confiée, à la demande de la CCEC, à l’Inspection générale des finances a accepté de compenser les coûts induits par l’extension, d’une part, de la « carte solidarité transport », d’autre part, de l’offre de nuit, soit un surcroît de compensation de 18,9 Me, dont 9,261 Me pour les départements et 9,639 Me pour la région. Il n’a pas donné suite, en revanche, à la demande de la région tendant à ce que soient compensées deux autres dépenses hors du champ légal de la compensation, pour un montant d’environ 50 Me : la compensation de la suppression de l’abattement fiscal de 20 % sur les salaires des conducteurs du réseau Optile et la compensation du lundi de Pentecôte.

Dans ce contexte, la parité « élus » de la CCEC a refusé d’approuver l’arrêté fixant le droit compensation attribué aux membres du STIF.

S’agissant du financement du matériel roulant, le gouvernement a par ailleurs annoncé à la CCEC sa décision d’accorder au STIF une subvention destinée au renouvellement du matériel roulant de 400 Me, sur dix ans maximum, représentant 20 % des commandes, dont 200 Me versés en 2005-2007.

Départements

Le fonds d’aide aux jeunes (FAJ) :

Le FAJ a été instauré par la loi du 19 décembre 1989 et rendu obligatoire par celle du 29 juillet 1992. Il vise à accorder une aide financière (aide de subsistance ou frais de déplacement pour une démarche d’insertion ou professionnelle) aux 18-25 ans rencontrant des difficultés d’insertion professionnelle ou sociale, pour une durée maximale de 3 mois, mais renouvelable.

L’article 51 de la loi du 13 août 2004 attribue aux départements l’entière responsabilité pour l’allocation des aides aux jeunes en difficulté et la mise en place d’un nouveau fonds départemental d’aide aux jeunes destiné à succéder à celui copiloté et cofinancé par l’État et le département. Le règlement intérieur du fonds, désormais adopté par le conseil général, après avis du conseil départemental d’insertion, déterminera les critères et les modalités d’attribution des aides ainsi que les conditions de mise en œuvre des mesures d’accompagnement.

Par ailleurs, la loi prévoit la possibilité pour le président du conseil général de confier, par convention, tout ou partie de la gestion du FAJ à une ou plusieurs communes ou à un ou plusieurs EPCI. Il peut également confier, par convention et sous sa responsabilité et son contrôle, la gestion financière et comptable du FAJ à un organisme de Sécurité sociale, une association ou un groupement d’intérêt public (GIP).

En outre, la loi du 13 août 2004 prévoit, pour les autres collectivités territoriales (communes et régions) et leurs groupements ainsi que pour les organismes de Sécurité sociale, la faculté de participer au financement du FAJ.

S’agissant de la compensation de ce transfert, lors de la séance du 9 novembre 2005, l’arrêté fixant à 13,857 Me (valeur 2 004) le montant définitif du droit à compensation, calculé sur la moyenne des dépenses de l’État au cours des 3 dernières années, conformément à l’article 119 de la loi du 13 août 2004, a été approuvé. Cet arrêté, en date du 6 avril 2006, a été publié au journal officiel du 21 avril 2006.

Les crédits de fonctionnement afférents au financement des centres locaux d’information et de coordination (CLIC) et des Comités départementaux des retraités et des personnes âgées (CODERPA) :

L’article 56 de la loi du 13 août 2004 conforte la compétence générale des départements en matière d’action sociale en faveur des personnes âgées, lesquels sont chargés de définir et de mettre en œuvre cette politique et deviennent les seuls pilotes de la coordination en matière de gérontologie.

La loi transfère ainsi, à compter du 1er janvier 2005, au département l’autorisation et le financement des centres locaux d’information et de coordination (CLIC), les services sociaux et médico-sociaux qui participent à la coordination gérontologique de proximité et exercent des fonctions d’accueil, de conseil et d’orientation des personnes âgées, participant à l’articulation entre prise en charge sanitaire et médico-sociale et accompagnement social des personnes âgées.

Lors de sa séance du 9 novembre 2005, la CCEC a approuvé à l’unanimité l’arrêté interministériel fixant le montant définitif du droit à compensation à 17,165 Me (valeur 2 004), conformément aux dispositions de l’article 119 de la loi du 13 août 2004. L’arrêté, en date du 6 avril 2006, a été publié au journal officiel du 21 avril 2006.

Afin que cet accroissement de responsabilités s’accompagne d’une concertation renouvelée avec les associations de retraités et les personnes âgées elles-mêmes, le comité départemental des retraités et personnes âgées (CODERPA) a été placé, conformément aux dispositions de l’article 57 de la loi du 13 août 2004, auprès du président du conseil général. La loi prévoit également que sa composition et les modalités de son fonctionnement sont fixées par délibération du conseil général et ses membres nommés par arrêté du président du conseil général.

A l’origine, les CODERPA ont été créés par voie réglementaire (décret n° 82-697 du 4 août 1982 modifié). Ces comités à caractère consultatif ont été conçus comme des lieux de dialogue, d’information et de réflexion au sein desquels des représentants des retraités et des personnes âgées participent à l’élaboration et à l’application des mesures de toute nature les concernant.

Ils comprenaient des représentants des professionnels et des principaux organismes chargés de mettre en œuvre les actions en faveur des personnes âgées au sein du département, nommés à parts égales par le préfet, président, et le président du Conseil général, premier vice-­président. Jusqu’en 2004, ils bénéficiaient d’une subvention annuelle de l’État pour leur fonctionnement, parfois abondée par une subvention du département.

Le montant de la compensation financière, fixée à partir de la moyenne triennale des dépenses de l’État à 1 101,392 Me (valeur 2 004), a été approuvé par la CCEC lors de sa séance du 9 novembre 2005. L’arrêté fixant le droit définitif à compensation, en date du 6 avril 2006, a été publié au journal officiel du 21 avril 2006.

Le fonds de solidarité pour le logement (FSL), auquel sont associés les fonds eau - énergie :

Depuis son origine, le FSL a pour objet d’accorder, sous conditions, des aides financières aux personnes et familles défavorisées, pour les aider à accéder à un logement locatif et à s’y maintenir. Ces aides concernent les locataires, sous-locataires et les résidents de logements - foyers, des parcs public et privé.

Depuis la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, il intervient également en faveur des copropriétaires occupants ne pouvant faire face à leurs charges de copropriété dans les copropriétés faisant l’objet d’un plan de sauvegarde. Ces interventions en faveur des copropriétaires occupants peuvent aussi concerner les impayés d’emprunt et être étendues aux copropriétaires dont les logements font partie de copropriétés faisant l’objet d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH copropriétés).

Depuis le 1er janvier 2005, les départements se voient confier la gestion du FSL qui a pour objet d’accorder une aide à tout occupant de logement (locataire, propriétaire…) se trouvant dans l’impossibilité d’assumer ses obligations relatives au paiement des fournitures d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

La loi du 13 août 2004 a apporté une évolution pour la prise en charge par le FSL du règlement des dettes concernant un précédent logement en vue de l’accès à un nouveau logement. Cette possibilité de prise en charge de dettes concernant un précédent logement est étendue par la loi aux impayés d’énergie, d’eau et de téléphone.

Le financement du fonds est assuré par le département, lequel passe une convention avec les représentants d’EDF, de GDF, des distributeurs d’eau ou d’énergie, afin de définir leur participation financière au FSL. Les opérateurs de téléphonie peuvent également participer à son financement ainsi que les autres collectivités territoriales et EPCI.

En outre, la loi prévoit la possibilité pour le département, d’une part, de confier par convention la gestion financière et comptable du FSL à un organisme de Sécurité sociale, une association agréée ou un GIP, et d’autre part, de créer des fonds locaux pour l’octroi en tout ou en partie des aides du FSL et d’en confier la gestion par convention aux communes et EPCI demandeurs. La création d’un fonds de solidarité intercommunal est de droit lorsque la demande en émane d’un EPCI qui a conclu une convention avec l’État dans les conditions définies à l’article L. 30 1-5-1 du Code de la construction et de l’habitation.

S’agissant de la compensation de ce transfert, la CCEC, lors de sa séance du 9 novembre 2005, a approuvé à l’unanimité l’arrêté interministériel fixant le montant définitif du droit à compensation, soit 93,527 Me (valeur 2 004), dont 17,749 Me pour la composante Fonds eau - énergie (rattachée au FSL en application de l’article 65 de la loi du 13 août 2004).

Cette somme correspond au montant du droit à compensation calculé sur la moyenne triennale des dépenses de l’État, soit 87,877 Me, auquel s’ajoute le surcroît de compensation de 5,649 Me décidé par le Premier ministre pour tenir compte de la gestion de la trésorerie du fonds par l’État et correspondant à la différence entre le montant des dépenses de l’État en 2004 et le montant moyen des dépenses de l’État au cours des trois dernières années. L’arrêté fixant le droit définitif à compensation, en date du 6 avril 2006, a été publié au journal officiel du 21 avril 2006.

L’accueil, la restauration, l’hébergement et l’entretien général et technique des collèges :

Conformément aux dispositions de l’article 82 de la loi du 13 août 2004, il est prévu qu’à compter du 1er janvier 2005, le département assure l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de

surveillance des élèves, dans les collèges dont il a la charge (ces missions sont effectués principalement par les techniciens et ouvriers de services (TOS).

Le transfert de compétence est intervenu alors que, dans 47 départements, des conventions liaient encore l’État et des communes pour l’exécution de la prestation « restauration », certaines municipalités ayant conservé la gestion des services de restauration de collèges lors du programme de nationalisation des collèges en 1975-1976. Depuis cette date, une subvention de l’État était attribuée aux dites communes, pour leur permettre de faire fonctionner le service de demi-pension. Cette subvention correspond au remboursement de la part des dépenses qu’aurait dû supporter l’État s’il avait assuré lui-même la prestation.

S’agissant de la compensation de ce transfert, lors de la séance du 9 novembre 2005, l’arrêté fixant le montant définitif du droit à compensation à 5 637,469 Me (valeur 2 004), fondé sur la méthode de la moyenne actualisée des dépenses de l’État au cours des trois dernières années, a été adopté à l’unanimité. Cet arrêté, en date du 6 avril 2006, a été publié au journal officiel du 21 avril 2006.

Transfert à 6 départements des collèges à sections binationales ou internationales situés dans leur ressort et du collège d’État de Font-Romeu :

Le montant de la compensation a été fixé à 3,174 Me en valeur 2004, par arrêté en date du 17 août 2006 (publié au journal officiel du 16 septembre 2006) approuvé à l’unanimité par la CCEC lors de sa séance du 14 juin 2006. Ce transfert est financé par un transfert de DGD aux départements concernés.

Les crédits d’intervention dédiés à la conservation du patrimoine rural non protégé :

Il s’agit du patrimoine de proximité (fontaines, portes, lavoirs, chapelles…), ni classé, ni inscrit. L’arrêté fixant le montant définitif du droit à compensation n’a pas encore été soumis à la CCEC.

La CCEC, lors de sa séance du 5 octobre 2006, a été saisie du transfert des crédits dédiés au patrimoine rural non protégé. En l’espèce, il n’y a pas lieu à arrêté interministériel soumis à la CCEC, dans la mesure où il s’agit d’un « transfert de crédits » selon les termes de l’article 99 de la loi du 13 août 2004, et non d’un transfert de compétence stricto sensu au sens des articles L. 1 614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Le montant des crédits transférés s’élève à 5,387 Me, calculé sur la base de la moyenne du montant des crédits dépensés par l’État les 5 derniers exercices précédant le transfert.

Les transferts opérés en 2006

Régions

La formation qualifiante des demandeurs d’emploi adultes pour les régions :

Les régions se voient confier des compétences plus importantes en matière de formation professionnelle en organisant et en finançant les stages de formation de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Les régions vont gérer les rémunérations des stagiaires de l’AFPA ainsi que les commandes publiques à l’AFPA. Il est à noter que ce transfert ne porte pas sur les opérations d’investissement de l’AFPA et qu’il n’a par ailleurs aucune incidence tant sur le statut d’association nationale de l’AFPA que sur son personnel.

Le transfert des crédits de l’État affectés à ces actions de formation se fera progressivement jusqu’au 31 décembre 2008.

Avant cette date, et ce à compter du 1er janvier 2005, chaque région pourra toutefois décider d’exercer ses nouvelles responsabilités sous la double réserve :

? de la conclusion d’une convention entre le représentant de l’État, la région et l’AFPA, définissant le schéma régional des formations et le programme d’activité régionale de l’AFPA ;

? de l’attribution, à la date d’entrée en vigueur de la convention, de ressources équivalentes aux subventions versées par l’État à l’AFPA pour la formation professionnelle des adultes.

Les transferts intervenant sur plusieurs exercices, les crédits seront donc répartis sur trois ans, de 2006 à 2008 en fonction des conventions signées. Pour 2006, seule la région Centre a souhaité signer une convention afin d’exercer cette compétence.

L’arrêté en date du 12 janvier 2007, approuvé par la CCEC du 30 novembre 2006, a fixé le montant de la compensation allouée à la région Centre au titre de ce transfert à 24,14 Me (valeur 2 005).

L’organisation du réseau des centres d’information sur la validation des acquis de l’expérience (VAE) :

La loi du 13 août 2004 a confié aux régions la charge d’organiser sur leur territoire le réseau des centres et points d’information et de conseil sur la VAE, et de contribuer à assurer l’assistance des candidats.

Le droit individuel à la VAE a été créé par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, se substituant à la VAP (validation des acquis professionnels). Il permet d’accéder sans formation, à partir de 3 ans d’expérience professionnelle ou bénévole significative eu égard aux attendus de la certification visée, à tout ou partie de chaque titre ou diplôme à finalité professionnelle délivré en France par les différents ministères, les chambres consulaires, les organismes privés ou associatifs.

Les modalités d’organisation de l’information et du conseil à la personne en matière de VAE, mission désormais confiée aux régions, ont été fixées par une circulaire de la Direction générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) du 23 avril 2002.

Au plan régional, ces missions sont aujourd’hui exercées, d’une part, par les « cellules régionales interservices » (CRIS), qui au sein des CARIF (centres d’animation, de ressources et d’information sur la formation), sont spécifiquement consacrées à la VAE, d’autre part, par des « points relais » Ces structures sont financées majoritairement par l’État, soit sur le budget du ministère de l’emploi, soit dans le cadre des contrats de plan, et, à titre complémentaire, par les régions, le FSE intervenant également, à la marge, dans le financement du dispositif.

La progression de la demande sociale en matière d’information et de conseil en VAE a suscité une montée en charge régulière des publics reçus et conseillés. Ainsi entre 2004 et 2005 on est passé de 79 950 personnes reçues dans les points relais à 83 801, le nombre d’entretiens de conseils passe de 53 706 à 57 730 en 2005.

L’arrêté du 10 mai 2007, approuvé par la CCEC le 30 novembre 2006, a fixé le montant définitif de la compensation afférente à ce transfert à 6,39 Me (valeur 2 005).

Départements

Le réseau routier national

L’article 18 de la loi du 13 août 2004 organise le transfert, au plus tard le 1er janvier 2008, d’une partie de la voirie nationale aux départements. Le domaine public routier national relevant de l’État sera limité aux autoroutes et aux routes d’intérêt national ou européen constituant un réseau cohérent. Des décrets en Conseil d’État, actualisés tous les 10 ans, fixent les itinéraires qui restent de la compétence de l’État.

Les départements ont été préalablement consultés sur la consistance du réseau transférable. Cette concertation a été doublée d’un débat en CCEC sur les conditions du transfert des routes, laquelle a également rendu un avis favorable sur les modalités du calcul et de la répartition de la compensation financière allouée aux départements en contrepartie de ce transfert.

La répartition de la compensation financière est calculée au niveau national, sur la base, s’agissant des dépenses de fonctionnement, des dépenses actualisées de l’État au cours des 3 dernières années et, s’agissant des dépenses d’investissement, des dépenses actualisées de l’État au cours des 5 dernières années. Cette compensation est ensuite répartie entre les départements sur la base de ratios objectifs qui intègrent les particularités des réseaux locaux, telles que la longueur de linéaire par type de voie, par zone climatique ou encore la surface des ouvrages structurants. Il est également prévu une prise en compte des inégalités de conditions d’entretien.

Les transferts de routes nationales, intervenus en 2006, ont fait concomitamment l’objet d’une compensation financière sous la forme d’une dotation budgétaire du ministère de l’Equipement. Cette compensation a été pérennisée sous forme de fiscalité (TSCA) à compter de 2007.

Le montant définitif du droit à compensation afférent au transfert intervenu au 1er janvier 2006 a été fixé à 191,5 Me (en valeur 2 005) par arrêté en date du 30 novembre 2006 (publié au journal officiel du 12 décembre 2006), approuvé à l’unanimité par la CCEC lors de sa séance du 5 octobre 2006.

La recentralisation sanitaire

En cohérence avec la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, la loi du 13 août 2004 a prévu « la recentralisation » vers l’État, dès le 1er janvier 2005, des compétences confiées aux départements en 1983, dans le domaine de la lutte contre les grandes maladies : la vaccination (la lutte contre la lèpre et la tuberculose, la lutte contre les infections sexuellement transmissibles et le dépistage des cancers).

Toutefois, la loi a prévu que les départements souhaitant poursuivre leur action dans ce domaine, pourraient continuer à exercer cette compétence, dans le cadre d’une convention conclue avec l’État.

Compte tenu des délais inhérents à la mise en œuvre de ce dispositif, le législateur a reporté au 1er janvier 2006 la recentralisation des moyens financiers, dans l’attente de la conclusion des conventions qui devaient être signées avant le 31 juillet 2005, par lesquelles l’État a confié aux départements volontaires le soin d’exercer la compétence en question.

En outre, l’article 100 de la LFR pour 2004 dispose que les départements qui renoncent à l’exercice de cette compétence voient leur dotation de compensation de leur dotation globale de fonctionnement (DGF) réduite d’un montant égal au droit à compensation établi à compter de 1984, sur la base de l’exploitation des comptes administratifs des départements de 1983 et actualisé en valeur 2 005.

Compte tenu de la complexité de ce dossier, le ministre de l’intérieur a confié aux inspections générales de l’administration, des finances et des affaires sociales une mission dont l’objet était, dans le cadre des problèmes posés pour la mise en œuvre de cette recentralisation sanitaire, d’analyser les problèmes et de proposer des solutions équitables et pérennes. Le résultat des travaux de cette mission a été présenté, le 9 novembre 2005, devant les membres de la CCEC et les préconisations de cette mission ont été suivies par l’État pour le calcul de la réfaction, fixée à 42,8 Me (valeur 2 005) à opérer sur la DGF des départements.

En outre, la loi prévoit que « la dénonciation de ces conventions entraîne à partir de l’année suivante une réduction de la DGF d’un montant égal à la DGD attribuée lors du transfert initial de compétence en direction des départements actualisé du taux d’évolution cumulé de la DGD jusqu’à l’année suivant celle de la dénonciation ».

En 2007 une réfaction supplémentaire de 8,78 Me actualisée du taux d’évolution de la DGD en 2006 (2,72 %) et 2 007 (2,50 %), soit un montant de 9,25 Me a été opérée, suite à la renonciation par 6 départements à certaines compétences en matière de prévention sanitaire.

La nouvelle prestation de compensation des personnes handicapées (PCH)

La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, conforte significativement le rôle du département dans la prise en charge du handicap.

Le département devient responsable de la nouvelle prestation de compensation des personnes handicapées (PCH), qui prend la suite de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) qu’il versait depuis les premières lois de décentralisation. La PCH est destinée à couvrir les charges supportées par les personnes adultes pour satisfaire un besoin d’aides humaines ou d’aides techniques, l’aménagement du logement ou du véhicule, voire l’acquisition ou l’entretien de produits liés au handicap. La prestation est accordée, sur la base d’une évaluation sociale et médico-sociale, par une commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (succédant aux actuelles COTOREP et CDES), dans laquelle les départements seront représentés. Les décisions de la commission relatives à cette prestation sont prises avec une majorité des voix détenues par les représentants du département.

La loi crée dans chaque département une maison départementale des personnes handicapées (MDPH), organisme pivot de la politique du handicap sur le plan local, destiné à offrir un accès unique aux droits et prestations prévus pour les personnes handicapées, à toutes les possibilités d’appui dans l’accès à la formation, à l’emploi et à l’orientation vers des établissements et services ainsi, qu’à faciliter les démarches des personnes handicapées et de leur famille. Sur le plan institutionnel, la MDPH a le statut d’un groupement d’intérêt public (GIP) sur lequel le département assure la tutelle administrative et financière. Les conventions constitutives des GIP devront être signées dans l’ensemble des départements avant le 1er janvier 2006.

Ce nouveau dispositif institutionnel est complété par la mise en place de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), créée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

La CNSA est notamment chargée de contribuer au financement de la PCH et du fonctionnement des MDPH et de veiller à l’égalité de traitement des personnes concernées sur l’ensemble du territoire. La CNSA disposera de ressources, notamment constituées d’une fraction de la contribution de solidarité issue de l’institution de la journée de solidarité et versera un concours aux départements pour couvrir une partie du coût de la PCH mise à leur charge et un concours destiné à l’installation et au fonctionnement des MDPH.

Les modalités de répartition de ces concours sont définies dans la loi et par décret en Conseil d’Etat. Ainsi, si la loi pose les critères de répartition devant être utilisés pour opérer la répartition du concours entre les départements, c’est le décret qui fixe la part de chacun d’entre eux et arrête une pondération des critères comme suit dont la somme est égale à 100 % :

• 60 % pour population adulte du département ;

• 30 % pour le nombre de bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, de l’allocation aux adultes handicapés et de la pension d’invalidité ;

• 30 % pour le nombre de bénéficiaires de la prestation de compensation et de l’allocation compensatrice ;

• 20 % potentiel fiscal.

En outre, à l’instar du mécanisme de répartition du concours APA, il est également prévu la mise en œuvre d’un critère correctif en application duquel le rapport entre les dépenses réalisées par chaque département au titre de la PCH, après déduction du montant réparti et leur potentiel fiscal, ne peut dépasser le taux de 30 % fixé par arrêté.

La CNSA a versé en 2006, au titre de la PCH 523, 311 Me contre une prévision de 502 Me.

La montée en régime de la PCH est plus lente que prévu. Selon les prévisions de la DGCP établies fin 2006, la dépense afférente à la PCH s’élève en 2006 à 111 Me. Cette évaluation doit toutefois être prise avec précaution car, outre des problèmes d’imputation comptable, elle ne tient pas compte des charges de clôture (charges à payer et provisions sur les dossiers en cours de traitement en fin d’exercice) résultant notamment de l’entrée en vigueur rétroactive du décret sur la PCH en établissement.

Régions et Départements

Les fonds académiques des rémunérations des personnels d’internat (FARPI) :

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert aux régions et départements de la compétence d’accueil, de restauration et d’hébergement dans les collèges et les lycées, accompagné du transfert des personnels techniciens ouvriers de services (TOS). Les fonds académiques des rémunérations des personnels d’internat (FARPI) permettaient d’assurer la rémunération des personnels TOS exerçant des fonctions liées à l’hébergement ou à la demi-pension. Ils étaient alimentés, d’une part, par le budget de l’État et, d’autre part, par une participation apportée par les familles pour chaque élève interne et demi-­pensionnaire. Ce mode de financement étant dérogatoire aux règles régissant les finances publiques, il y a été mis fin.

L’État continuant d’assurer la rémunération des personnels TOS pendant la phase de mise à disposition, il était nécessaire de lui permettre de disposer d’un montant représentatif de la participation des familles. À défaut, il se serait trouvé dans l’impossibilité de financer la rémunération de ces personnels, tandis que les régions et départements auraient bénéficié d’une ressource supplémentaire dont une partie n’aurait correspondu à aucune dépense effective.

Le budget du ministère de l’Éducation nationale a donc été augmenté à due concurrence de la part de rémunération des personnels TOS, actuellement assurée par la contribution des familles aux frais de demi-pension et d’internat, pendant la période allant de la phase de mise à disposition jusqu’à l’expiration du droit d’option, dès le PLF 2 006.

Corrélativement, les collectivités territoriales perçoivent depuis 2006 la contribution des familles au FARPI sans avoir à supporter les charges de rémunération des personnels TOS. Pour assurer la neutralité financière du dispositif, la loi de finances initiale pour 2006 a donc prévu un ajustement négatif de TIPP et TSCA, pour un montant évalué respectivement à 130,638 Me pour les régions et 118,758 Me pour les départements. Par la suite, à l’occasion du transfert des premiers agents TOS, l’État compensera la totalité de la rémunération des TOS (et non 60 % comme préalablement), l’abattement au titre des FARPI ayant été opéré de manière pérenne.

Le montant définitif de cet abattement, validé par la CCEC lors de sa séance du 14 novembre 2006, a été fixé à 129,13 Me pour les régions et 119,044 Me pour les départements. Il a été calculé sur la base des participations des familles constatée en 2004, dans les collèges pour les départements et dans les lycées pour les régions. Les sommes encaissées dans les cités scolaires, qui regroupent un collège et un lycée, ont été réparties entre les deux collectivités concernées, au prorata des effectifs d’élèves de chaque établissement, lorsque la distinction entre les recettes perçues des familles du collège et du lycée n’était pas possible.

Les transferts opérés en 2007

Régions et/ou Départements

Forfait d’externat

Le forfait d’externat est une contribution forfaitaire versée aux lycées et collèges de l’enseignement privé. Elle est calculée par référence aux dépenses par élève de rémunération des personnels TOS des EPLE de l’enseignement public dans le respect du principe de parité enseignement public/enseignement privé. Chaque structure d’accueil et chaque nature de formation disposent de taux particulier. Ainsi, la subvention versée à l’établissement privé est fonction du nombre de ses élèves et de la valeur des taux dans lesquels sont classés ses élèves. Ce transfert, corollaire du transfert des compétences en matière d’accueil, de restauration, d’hébergement, d’entretien général et technique des lycées et des collèges, est entré en vigueur pour les régions et les départements le 1er janvier 2007.

Afin de répondre à une demande des élus, la CCEC, lors du débat général qui s’est déroulé au cours de la séance du 14 novembre 2006 à ce sujet, a décidé de fixer le droit à compensation sur la base de la dépense constatée en 2006 et non selon la règle de la moyenne triennale des dépenses de l’État. Cette dérogation, prévue par la loi de finances pour 2007, représente un effort financier de 572,25 e pour l’État.

Pendant la période transitoire d’exercice du droit d’option par les agents TOS, les collectivités locales ne pourront évaluer le montant des subventions à verser aux établissements d’enseignement privés faute de disposer des données nécessaires (effectifs TOS affectés à l’externat et leur masse salariale). La loi de finances pour 2007 prévoit en conséquence pour les années scolaires 2006-2007 et 2007-2008 une évaluation de la part TOS du forfait d’externat sur la base des dépenses de rémunération des personnels TOS des EPLE affectés à l’externat qui ont été supportées par l’État au 31 décembre 2006. Un arrêté interministériel, pris après avis du CFL, fixera pour chacune des années scolaires la valeur des taux de chaque structure d’accueil et de chaque nature de formation. Le CFL du 6 février 2007 a émis un avis favorable sur le projet d’arrêté pour l’année scolaire 2006-2007. Cet arrêté en date du 13 mars 2007 a été publié au journal officiel du 21 mars 2007.

Le montant de la compensation a été fixé à 115,8 Me pour les régions et 136,2 Me pour les départements (valeur 2 006). Les arrêtés (arrêté du 11 mai 2007 pour les régions ; arrêtés en cours de publication pour les départements) ont été approuvés par la CCEC lors de sa séance du 13 mars 2007, le gouvernement s’engageant à réexaminer le cas échéant le montant du droit à compensation sur la base du bilan définitif des effectifs des établissements d’enseignement privés constatés à la fin de l’année scolaire 2006-2007.

Transfert des aérodromes :

L’article 28 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert, au 1er janvier 2007 au plus tard, des aérodromes civils appartenant à l’État à la date de publication de la loi, aux collectivités territoriales ou groupements de collectivités qui en font la demande. L’article 58 de loi n° 2006-1 771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a reporté la date limite du 1er janvier au 1er mars 2007.

Conformément au III de l’article 30 de la loi LRL, la quasi-totalité des conventions de transfert ont été conclues avant le 1er mars 2007 avec les collectivités ou groupements désignés comme bénéficiaires par les représentants de l’État dans les régions. Pour le reste et de manière marginale, le transfert s’est fait par voie d’arrêté ministériel. 150 aérodromes ont été transférés. Le montant de la compensation a été fixé par arrêté en date du 2 mai 2007 (journal officiel du 15 mai 2007) à 0,58 Me (valeur 2 005) pour les aérodromes transférés en 2006 et à 1,73 Me (valeur 2 006) pour les aérodromes transférés en 2007.

Transfert des ports maritimes

L’article 30 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert, au 1er janvier 2007 au plus tard, des ports maritimes non autonomes relevant de l’État aux collectivités territoriales ou groupements de collectivités qui en font la demande. Concernant les ports d’outre-mer, le décret n° 2006-330 du 20 mars 2006 a exclu du transfert les ports non autonomes d’outre-mer à l’exception du port de pêche du Larivot en Guyane. Conformément au III de l’article 30 de la loi LRL, l’ensemble des conventions de transfert ont été conclues avant le 1er janvier 2007 avec les collectivités ou groupements désignés comme bénéficiaires par les représentants de l’État dans les régions. 18 ports ont été transférés. Le montant de la compensation a été fixé par arrêté en date du 2 mai 2007 (journal officiel du 15 mai 2007) à 1,9 Me (valeur 2 005) pour les ports transférés en 2006 et à 14,8 Me (valeur 2 006) pour les ports transférés en 2007.

Régions

La formation qualifiante des demandeurs d’emploi adultes pour les régions :

Les régions qui ont décidé de signer une convention tripartite État-Région-AFPA et anticiper le transfert qui s’effectuera de plein droit au 1er janvier 2009, peuvent se voir confier des compétences en organisent et financent les stages de formation de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). En 2007, 16 régions sont concernées pour un montant total transféré de 454,2 Me.

2. Le transfert des personnels en charge des compétences transférées

Le transfert aux collectivités territoriales des services et des agents de l’État exerçant des missions relevant de compétences transférées par la loi du 13 août 2004 est un processus d’ores et déjà très largement engagé. Il concerne notamment 93 000 personnels Techniciens, ouvriers de service (TOS) de l’Éducation nationale et 35 000 agents de l’Equipement.

Etat d’avancement des transferts

La phase transitoire de mise à disposition des services et des agents vise à doter les collectivités, dans l’attente des partages définitifs, des moyens fonctionnels et humains leur permettant d’assurer les prérogatives qui leur ont été juridiquement confiées depuis le 1er janvier 2005.

Cette première phase s’est concrétisée par la création de la commission commune de suivi des transferts de personnels entre l’État et les collectivités territoriales, l’adoption de la convention-type prévue par la loi et destinée à être déclinée localement par les préfets (décret du 4 janvier 2005) et l’envoi d’instructions régulières aux préfets pour mener à bien la concertation locale devant aboutir à la signature des conventions locales de mise à disposition.

À défaut de convention passée dans le délai de trois mois à compter de la publication de la convention - type (soit au 6 avril 2005), la liste des services mis à disposition a été établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé, après avis motivé de la commission nationale de conciliation. Cette commission, comprenant un nombre égal de représentants de l’État et de représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales et de leurs groupements, a été installée le 23 juin 2005.

Le partage définitif des services, par décret en Conseil d’État.

La loi n’a fixé aucune date limite pour ces transferts définitifs, dont chaque ministère concerné sera responsable. Le décret portant création des commissions locales tripartites qui participeront à l’élaboration des décrets de transfert a été publié le 24 mai 2005.

La quasi-totalité des décrets portant transferts des services a été publiée :

? le décret fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche a été publié au journal officiel du 27 décembre 2005.

? le décret relatif au transfert aux collectivités territoriales des services ou parties de services déconcentrés du ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer pour l’exercice des compétences en matière de routes nationales transférées a été publié au journal officiel du 7 novembre 2006.

? le décret relatif au transfert à certains départements des services ou parties de services du ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer qui participent à l’exercice des compétences transférées dans le domaine des ports départementaux maritimes a été publié au journal officiel du 7 novembre 2006.

? le décret fixant les modalités du transfert définitif aux régions de services ou parties de services du ministère de l’agriculture et de la pêche a été publié au journal officiel du 30 décembre 2006.

? le décret fixant les modalités du transfert définitif aux régions des services régionaux de l’inventaire général du patrimoine culturel a été publié au journal officiel du 6 janvier 2007.

Il reste à prendre les décrets relatifs :

? au transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services relevant du ministère en charge des affaires sociales ;

? au transfert définitif aux départements de services ou parties de services en charge de l’aménagement foncier ;

? au transfert définitif aux départements de services ou parties de services en charge de des routes (1 000 km transférés en 2007 + Réunion et Guyane).

Périmètre de la compensation

Pendant la phase de mise à disposition des agents, leur rémunération reste à la charge de l’État. Ce n’est donc qu’à compter de la mise en œuvre du droit d’option, que le transfert des personnels est compensé.

Dans le cadre des travaux menés par la CCEC, notamment lors de sa séance du 6 avril 2006 consacré au financement des transferts de personnels, certaines règles générales ont pu être adoptées :

? la rémunération des agents est calculée sur la base du coût exact des agents au moment où ils sont transférés ;

? la compensation des personnels se fait, s’agissant des cotisations « patronales », sur la base des dépenses supportées par les collectivités territoriales. Ainsi, la compensation est établie soit sur la base du coût correspondant aux cotisations CNRACL et assimilés (taux de 27,3 %) s’agissant des agents intégrés à la FPT, soit sur la base des cotisations effectivement supportées par les collectivités locales (taux de 33 %) s’agissant des agents détachés ;

? les dépenses sociales, les dépenses annexes liées au fonctionnement courant des structures, ainsi que la NBI, sont également intégrées dans le calcul du droit à compensation. À ce titre, en 2007, la compensation provisionnelle de ce transfert s’élève à 2,246 Me pour les régions et à 2,218 Me pour les départements, s’agissant des personnels TOS de l’éducation nationale. S’agissant des dépenses de médecine préventive, et notamment de la compensation de la visite médicale, le droit à compensation est calculé non sur la base des dépenses de l’État au cours des trois dernières mais dans le souci de permettre aux collectivités territoriales d’appliquer les obligations de la FPT en la matière. Ainsi, pour l’éducation nationale, les dépenses d’action sociale seront calculées sur la base d’un ratio de 91,50 euros par agent transféré ; ce ratio couvre les prestations obligatoires prises en charge par l’État (15,50 euros), les prestations d’action sociale facultative accordées aux agents en fonction de leur situation de famille et de leurs res sources (61 euros), le coût des visites médicales obligatoires (15 euros).

? la compensation des dépenses de formation est égale à 1 % de la masse salariale (hors cotisations patronales) s’agissant des personnels TOS, et se fait sous forme d’un transfert de personnels et de crédits s’agissant des personnels de l’équipement. À ce titre, la compensation provisionnelle de ce transfert s’élève à 3,632 Me pour les régions et à 3,621 Me pour les départements en 2007 s’agissant du transfert des premiers agents TOS ayant exercé leur droit d’option ;

? les comptes épargne temps, acquis au moment du transfert de services, sont compensés en une seule fois, au moment du transfert effectif aux collectivités territoriales des premiers agents ayant opté ;

? la compensation des frais de fonctionnement des services transférés s’effectue sur la base d’une évaluation des frais de fonctionnement des services (hors loyers) par ratios (agent), déterminés par chaque ministère décentralisateur sur la base des frais réels du service calculés selon la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période triennale précédant le transfert de compétences. S’agissant des loyers, lorsque l’État est locataire de l’immeuble affecté aux services ou parties de services transférés, la collectivité bénéficiaire de ce transfert succède à tous ses droits et obligations et se voit compenser les montants des loyers sur la base de l’année précédant le transfert de service. Lorsque l’État met à disposition les immeubles utilisés pour l’exercice des compétences transférées, ces mises à dispositions se font à titre gratuit, conformément aux dispositions des articles L. 1 321-1 et suivants du CGCT ; aucune compensation n’est alors due à la collectivité bénéficiaire du transfert, aucune charge supplémentaire liée à la mise à disposition de ces immeubles ne lui étant en tout état de cause imposée. Si l’État ne transfère qu’un nombre très limité d’agents (cas des gestionnaires de TOS) n’entraînant pas le transfert d’un bâtiment, il compense alors une quote-part de loyer par agent transféré, calculée en fonction de la valeur locative constatée localement. À ce titre, la compensation provisionnelle de ce transfert s’élève à 795,81 e pour les régions et à 487,33 e pour les départements en 2007 s’agissant des gestionnaires de TOS.

? les postes « disparus », répondant à la clause de sauvegarde introduite par l’article 104 de la loi du 13 août 2004, sont compensés sur la base du coût d’un « pied de corps », en fin de processus à l’expiration de la période de droit d’option, soit le 1er janvier 2009 s’agissant des postes relevant du ministère de l’éducation et le 1er janvier 2010 s’agissant des postes relevant du ministère de l’équipement ;

? la compensation des fractions d’emploi et des postes vacants s’effectue sur la base du coût d’un « pied de corps ».

L’exercice du droit d’option par les agents

Afin d’éviter que les collectivités territoriales ne supportent, au fur et à mesure de l’exercice du droit d’option des agents, les charges résultant de ces transferts de personnels, la loi de finances pour 2006 rend compatible l’exercice du droit d’option et la prise en charge financière des agents par la collectivité :

? le droit d’option exercé par les agents de l’État entre le 1er janvier et le 31 août de l’année n prend effet le 1er janvier n + 1 ;

? le droit d’option exercé par les agents de l’État entre le 1er septembre et le 31 décembre de l’année n prenne effet le 1er janvier de l’année n +2.

Deux décrets relatifs au détachement sans limitation de durée et à l’intégration dans la fonction publique territoriale des agents transférés en application de la loi du 13 août 2004 ont été publiés au journal officiel du 31 décembre 2 005. Ces décrets fixent les modalités du détachement et de l’intégration, suite à l’exercice du droit d’option. Le décret relatif à l’intégration dans la fonction publique exige notamment qu’à chaque corps d’appartenance des agents de l’État exerçant leurs missions dans le champ de compétences transférées corresponde un cadre d’emplois d’accueil au sein de la fonction publique territoriale.

L’exercice du droit d’option pour les transferts des personnels techniciens et ouvriers de service (TOS) :

La loi du 13 août 2004 transfère aux départements et aux régions le recrutement et la gestion des personnels techniciens et ouvriers de service (TOS) relevant du ministère de l’Éducation nationale et exerçant leurs missions dans les collèges et dans les lycées.

Dès l’entrée en vigueur de la loi (le 1er janvier 2005), les services et les personnels ont été mis à disposition de plein droit, à titre provisoire et individuel. Les charges de rémunération des personnels TOS sont assurées par l’État durant la période de mise à disposition des services et ne seront totalement supportées par les collectivités qu’à l’issue de la période d’option ouverte aux agents, soit 2 ans après l’entrée en vigueur du décret de partage des services, publié au journal officiel du 27 décembre 2005.

L’année 2006 a été la première année d’exercice du droit d’option. Au 31 août 2006, 45 031 TOS, soit plus de 50 % d’entre eux, ont fait connaître leur choix : 33 101 personnes (soit presque les trois quarts) ont choisi d’intégrer la fonction publique territoriale dès le 1er janvier 2007 ; les 11 930 restants ont opté pour le détachement sans limitation de durée. 297 gestionnaires de TOS, soit 39 % d’entre eux, ont eux aussi déjà exprimé leur choix : 223 intègrent la fonction publique territoriale et 74 ont opté pour un détachement.

À cet égard, la loi de finances pour 2007 transfère à titre provisionnel aux départements et aux régions les crédits correspondant à la rémunération des TOS ayant opté, aux dépenses d’action sociale des agents non titulaires et des agents TOS ayant exercé leur droit d’option, le 1 % formation des agents ayant exercé leur droit d’option, des emplois vacants, des dépenses de

recrutement, des cotisations chômage (agents non titulaires et suppléants) et des dépenses de fonctionnement des services. Par ailleurs à la date d’entrée en vigueur de ce décret, c’est-à-dire au 1er janvier 2006, et en application de l’article 110 de la loi du 13 août 2004, les agents non titulaires de droit public de l’éducation nationale sont devenus des agents non titulaires des collectivités territoriales. À ce titre, la loi de finances pour 2006 a prévu une compensation provisionnelle pour le transfert des agents non titulaires de droit public aux régions et aux départements. Elle a également prévu une compensation provisionnelle pour le transfert aux régions et aux départements des crédits de suppléance et pour le transfert aux régions et aux départements des contrats aidés de l’Éducation nationale.

L’ensemble de ces transferts a fait l’objet d’arrêtés fixant le montant définitif de la compensation :

? crédits de suppléance de l’éducation nationale : arrêtés du 29 mars 2007 fixant le montant du droit à compensation à 21,8 Me pour les départements et à 23,3 Me pour les régions (en valeur 2 004) ;

? transferts des agents non titulaires de droit public de l’éducation nationale : arrêtés du 29 mars 2007 fixant le montant du droit à compensation à 31,2 Me pour les départements et 39,4 Me pour les régions (en valeur 2 006) ;

? transferts des contrats aidés de l’éducation nationale : arrêtés du 29 mars 2007 fixant le montant du droit à compensation à 17,4 Me pour les départements et 14,7 Me pour les régions (en valeur 2 004).

L’exercice du droit d’option par les personnels de l’équipement

Les personnels relevant du ministère de l’Équipement peuvent opter depuis le 7 novembre 2006. Les premières compensations interviendront en conséquence au 1er janvier 2008 pour les personnels qui auront opté entre le 7 novembre 2006 et le 31 août 2007.

À cet égard, en 2007 le ministère de l’Équipement transférera directement, sous forme de crédits budgétaires, les crédits correspondant aux frais de fonctionnement des services transférés et aux emplois devenus vacants entre la mise à disposition des personnels et le transfert des services.

3. Bilan de la compensation financière due en 2007 au titre de la loi du 13 août 2004

Les transferts de compétences liés à la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 étaient estimés lors de son adoption par le Parlement à 8,18 Mde, les principaux montants portant sur la voirie (1,1 Mde), l’enseignement (2 Me) avec notamment les TOS (1,75 Mde).

En 2007, les compétences transférées depuis 2005 font l’objet d’une compensation en LFI 2 007 pour un montant de 2,307 Mde de TIPP pour les régions et de 1,2 Mde de TSCA pour les départements. Ce montant correspond à l’addition de la compensation des compétences transférées :

? en 2005 (430 Me pour les régions et 136 Me pour les départements) ;

? en 2006 (584 Me pour les régions et 126 Me pour les départements) ;

? en 2007 (1 293 Me pour les régions et 938 Me pour les départements).

En outre, en 2007, sont compensés sous forme de crédits budgétaires en provenance des ministères concernés :

? les frais de fonctionnement de services relevant de l’Équipement et la compensation des emplois devenus vacants après le transfert de la compétence (financement par un transfert de TSCA à compter de 2008) ;

? la compensation du transfert des aéroports pour un montant de 2,4 Me (ministère de l’Équipement – financement par un transfert de DGD à compter de 2008) ;

? la compensation du transfert des frais de fonctionnement des ports transférés pour un montant de 10,6 Me (ministère de l’équipement- financement par un transfert de DGD à compter de 2008) ;

? la compensation du transfert de la commande publique à l’AFPA) et de la rémunération des stagiaires pour la région Midi-Pyrénées pour un montant de 27,8 Me (financement par un transfert de TIPP à compter de 2008) ;

? la compensation du transfert des crédits de l’enseignement artistiques pour un montant d’environ 28,5 Me (ministère de la culture) ; financement ensuite par un transfert de fiscalité.

Les régions d’Outre-mer, dont la compensation des transferts est assurée par de la DGD, recevront en 2007, au titre des compétences transférées en 2007 16,2 Me, soit un total de 36,01 Me au titre des compétences transférées depuis 2005.

Les régions et les départements bénéficiaires du transfert des collèges et lycées à sections binationales ou internationales et du collège et lycée de Ront-Romeu, bénéficient également du transfert de DGD de 4, 9 Me pour les régions et 3,4 Me pour les départements.

Un premier bilan peut être fait pour ces trois années de compensation des transferts prévus par la loi du 13 août 2004

Dans certains cas, le gouvernement a accepté de déroger à la loi du 13 août 2004 dont l’article 119 dispose que « le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences ». Il a alors accepté une solution plus favorable adossant le droit à compensation à la dépense de l’État au cours de la dernière année précédant le transfert.

Il en fut ainsi pour le FSL (8 1,8 Me contre 76,1 Me soit +5,6 Me), les formation sociales (134,4 Me contre 123,2 Me soit +11,2 Me), les formations sanitaires (535,9 Me contre 428,2 Me soit + 107,6 Me), les bourse sociales (20,9 Me contre 18,032 Me soit +2,8 Me), les bourses sanitaires (63,089 Me contre 59,32 Me soit + 3,769 Me) et le forfait d’externat (252 Me contre 251,4 Me). Pour les CLIC, le gouvernement a accepté en outre d’intégrer dans les dépenses 2 004 les dépenses financées via le Fonds de Modernisation de l’Aide à Domicile (soit un droit à compensation de 17,2 Me au lieu de 10,0 Me soit +7,2 Me). Pour le STIF, la région Ile de France souhaitait que soient compensés, pour un montant total avoisinant 50 Me, les coûts induits par la « carte solidarité transport », l’extension de l’offre de nuit, le lundi de Pentecôte et la suppression de l’abattement fiscal de 20 % sur les salaires des conducteurs du réseau « Optile ». Une mission confiée à l’Inspection générale des finances a estimé que seules les deux premières des mesures envisagées pouvaient justifier en opportunité une compensation complémentaire d’un montant total de 1 8,9 Me. Par arbitrage du Premier ministre, le montant du droit à compensation des collectivités membres du STIF a été abondé de + 18,9 Me.

Au total, par rapport à un droit à compensation théorique calculé sur la base de l’article 119 de la loi du 13 août 2004, le gouvernement a été amené à faire un effort supplémentaire de 157,755 Me.

Par ailleurs, il a été décidé, par arbitrage du Premier Ministre, d’accorder au STIF une subvention dédiée au renouvellement du matériel roulant de 400 Me, sur dix ans maximum, représentant 20 % des commandes, dont 200 Me seraient versés dès à présent pour 2005-2007.

4. Tableau de synthèse sur les nouvelles compétences transférées depuis 2005 et leurs principes de compensation financière ( Les montants de compensations financières des transferts de compétences ont été validés en CCEC et figurant dans la loi de finances pour 2007)

D. L’évolution des dépenses transférées aux collectivités locales de 1997 à 2007

1. Dépenses transférées aux départements

TABLEAUen millions d’euros

* Les montants sont obtenus à partir des budgets primitifs 2 006 et 2 007 ; les croissances sont obtenues à partir des budgets primitifs 2005, 2 006 et 2 007 (comptes administratifs pour les années précédentes).

(1) dépenses des fonctions Prévention Médico-sociale, Action sociale (hors RMI et APA), RMI et APA

dépense brute et recette TIPP inscrite aux budgets primitifs 2007 : 5 321 millions d’euros

dépense brute et recette CNSA au titre de l’APA inscrite aux budgets primitifs 2007 : 1 420 millions d’euros

dépenses des fonctions Action sociale (hors RMI et APA), RMI et APA, nettes des recouvrements effectués dans ces 3 fonctions.

Source : DGCL.

2. Dépenses transférées aux régions

TABLEAU en millions d’euros

* généralisation du transfert de compétence en matière de transport ferroviaire.

** Les montants sont obtenus à partir des budgets primitifs 2 006 et 2 007 ; les croissances sont obtenues à partir des budgets primitifs 2005, 2 006 et 2 007 (comptes administratifs pour les années précédentes).

(1) Les montants des budgets primitifs 2 006 ont été révisés pour tenir compte des nouveaux champs de compétences conférés aux régions depuis 2005 notamment en matière de formation professionnelle et d’enseignement.

Annexe V - disparités communales, départementales et régionales

A. Définitions

L’annexe v sur la disparité des situations communales a été modifiée et enrichie par rapport à ses versions précédentes. Nous l’avons élargi aux disparités départementales et régionales en présentant ces différentes collectivités locales selon leurs principaux ratios financiers pour l’année 2005.

La liste des 11 ratios financiers obligatoires pour les communes de plus de 10 000 habitants a été reprise pour ces 3 collectivités selon différentes problématiques.

Par exemple, pour les communes, une présentation sera faite selon la strate de population, l’appartenance intercommunale, la situation géographique (rurale, périurbaine ou urbaine) ou selon le caractère touristique ou de montagne de la commune.

1. Liste des 11 ratios

article L.2 313-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT)

? Ratio 1 = Dépenses réelles de fonctionnement (DRF) population : montant total des dépenses de fonctionnement en mouvement réels. Pour les communes, ce ratio est calculé hors travaux en régie et les subventions d’équipement sont réintégrées en opération d’investissement afin de préparer les modifications de nomenclature intervenues le 1er janvier 2006.

? Ratio 2 = Produit des impositions directes/population : recettes du compte 7311, importance des recettes émanant du contribuable levées par la collectivité.

? Ratio 3 = Recettes réelles de fonctionnement (RRF) population : montant total des recettes de fonctionnement en mouvements réels. Ressources dont dispose la collectivité, à comparer aux dépenses de fonctionnement dans leur rythme de croissance.

? Ratio 4 = Dépenses d’équipement brut/population : dépenses des comptes 20 (immobilisations incorporelles), 21 (immobilisations corporelles), 23 (immobilisations en cours) et 45 (opérations pour comptes de tiers, si la présentation comptable de la collectivité le permet, ce sont plus précisément les comptes 456 (opérations d’investissement sur établissement d’enseignement) et 457 (opérations d’investissement sur voirie communale effectuées par un groupement) qui doivent être pris en compte. Pour les communes, les travaux en régie sont ajoutés au calcul. Pour les régions et les départements, le compte 204 est exclu du calcul. Par contre, pour les régions, les dépenses du compte 2 043 (subventions versées aux établissements scolaires pour leurs dépenses d’équipement) de la fonction enseignement sont ajoutées au calcul.

? Ratio 5 = Dette/population : capital restant dû au 31 décembre de l’exercice. Endettement d’une collectivité à compléter avec un ratio de capacité de désendettement (dette/épargne brute) et le taux d’endettement (ratio 11).

? Ratio 6 = DGF/population : recettes du compte 741 en mouvements réels, part de la contribution de l’État au fonctionnement de la collectivité.

? Ratio 7 = Dépenses de personnel/DRF : dépense de la ligne budgétaire 012 en mouvement réels, mesure la charge de personnel de la collectivité, c’est un coefficient de rigidité car c’est la part de la dépense incompressible quelle que soit la population de la collectivité.

? Ratio 8 = Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) = Recettes fiscales/potentiel fiscal : mesure le niveau de pression fiscale exercée par la collectivité sur ses contribuables. C’est le rapport entre le produit fiscal effectif et le produit fiscal théorique. Si le CMPF est supérieur à 100 %, la pression fiscale exercée par la collectivité est forte. A contrario, si il est inférieur à 100 %, la pression fiscale est faible, les ressources fiscales potentielles n’ont pas toutes été mobilisées par la collectivité. Ce ratio ne se calcule que pour les communes n’appartenant pas à un groupement à fiscalité propre à TPU.

? Ratio 8bis = Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal élargi (CMPF) = Recettes fiscales totales/potentiel fiscal : ce ratio ne se calcule que pour les communes appartenant à un groupement à TPU. Les recettes fiscales totales représentent la fiscalité directe encaissée sur le territoire communal c’est-à-dire « commune + groupement à fiscalité propre ».

? Ratio 9 = Marge d’autofinancement courant (MAC) = (DRF + Remboursement de dette) RRF : capacité de la collectivité à financer l’investissement une fois les charges obligatoires payées, les remboursements de dette sont calculés hors gestion active de la dette. Plus le ratio est faible, plus la capacité à financer l’investissement est élevée ; a contrario, un ratio supérieur à 100 % indique un recours nécessaire à l’emprunt pour financer l’investissement.

? Ratio 10 = Dépenses d’équipement brut/RRF = taux d’équipement : effort d’équipement de la collectivité au regard de sa richesse. À relativiser sur une année donnée car les programmes d’équipement se jouent souvent sur plusieurs années.

? Ratio 11 = Dette/RRF = taux d’endettement : mesure la charge de la dette d’une collectivité relativement à sa richesse.

Les ratios de 1 à 6 sont exprimés en euros par habitant, pour les communes c’est la population légale du recensement de 1999 en tenant compte des recensements complémentaires, pour les départements et les régions ce sont les estimations INSEE de population au 1er janvier 2005.

Les ratios de 7 à 11 sont exprimés en pourcentage.

B. Disparités communales

TABLEAU 1. Principaux ratios financiers par strate de population

Hors gestion active de la dette

Source : DGCL à partir des données DGCP

Hors gestion active de la dette

Source : DGCL à partir des données DGCP

TABLEAU 2. Principaux ratios financiers selon l’appartenance intercommunale

Hors gestion active de la dette

Source : DGCL à partir des données DGCP

TABLEAU 3. Principaux ratios financiers selon la situation géographique

Hors gestion active de la dette Source : DGCL à partir des données DGCP

TABLEAU 4. Principaux ratios financiers des communes touristiques

Hors gestion active de la dette Source : DGCL à partir des données DGCP

TABLEAU 5. Effectifs communaux

Source : DGCL à partir des données DGCP

C. Disparités départementales et régionales

TABLEAU 1. Principaux ratios financiers des départements

Hors gestion active de la dette

Source : DGCL

TABLEAU 2. Principaux ratios financiers des régions

Hors gestion active de la dette Source : DGCL

* La loi de finances 2 004 a prévu la création d’une DGF des régions à compter du 1er janvier 2004.

Elle comprend une dotation forfaitaire qui regroupe la compensation de la part salaires des bases de TP, la compensation de la part régionale de la TH, la compensation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et 95 % de la dotation générale de décentralisation (DGD) et une dotation de péréquation qui correspond à l’ancien fonds des déséquilibres régionaux (FCDR).

** Ce critère de pression fiscale globale (recettes fiscales totales/potentiel fiscal total) constitue un indicateur synthétique des différents éléments constitutifs de la pression fiscale (tarifs et taux). Si le rapport est égal à 100 alors la région consent une pression fiscale identique à la moyenne des régions. Si il est inférieur à 100 alors la région a une pression fiscale inférieure à celle des autres régions. Si il est supérieur à 100 alors la région a une pression fiscale supérieure à celle des autres régions. Ainsi pour obtenir un montant d’impôts identique, une région « pauvre » en bases doit consentir une pression fiscale supérieure à celle d’une région « riche » en bases.

D. Analyse des disparités départementales

1. La situation globale des départements en 2005

Après la première phase de l’acte II de la décentralisation, la situation financière des départements s’est améliorée en 2005. En effet, les dépenses de fonctionnement, qui comprennent notamment les allocations RMI et APA, ont ralenti leur rythme de croissance. Parallèlement les recettes de fonctionnement sont portées par une fiscalité indirecte dynamique. Dans ce contexte, l’épargne dégagée est en hausse en 2005.

Les marges de manœuvre dégagées par les départements, conjuguées à une amélioration de la conjoncture, leur permettent de poursuivre leurs efforts d’investissement et de faire face à leurs compétences en gardant une situation financière saine.

Cependant, il ne faut pas négliger les importantes disparités entre départements. Leur rôle prépondérant en matière d’aide sociale génère des dépenses qui dépendent en grande partie de la conjoncture économique. Les dépenses liées à l’enseignement secondaire et au transport scolaire sont dépendantes de l’urbanisation et de la structure de la population. Les disparités géographiques des départements ont une incidence directe sur les dépenses de voirie.

2. Les indicateurs

Afin de mettre en évidence ces disparités, il est possible d’examiner différents indicateurs portant sur trois aspects complémentaires : les ressources, les emplois et l’épargne.

Les indicateurs de ressources

– DMTO/DRF : ce ratio représente le poids d’une ressource dynamique, les DMTO (droits de mutation à titre onéreux), dépendante de la conjoncture du marché immobilier par rapport aux dépenses réelles de fonctionnement (celles-ci pesant quasiment les trois quart du budget total des départements) ;

Contributions directes/habitant : ce ratio mesure le montant des ressources fiscales levées par la collectivité par habitant ;

Les indicateurs de charges

– Dépenses d’APA, de RMI et des SDIS/DRF : les dépenses de RMI (revenu minimum d’insertion), d’APA (allocation personnalisée d’autonomie) et des SDIS (services départementaux d’incendie et de secours) représentent pour les départements une dépense contrainte dans le sens où leur montant est fixé par l’État, et où, pour le RMI et l’APA, les critères d’éligibilité à ces prestations sont définis par la loi au niveau national. Ce ratio permet d’apprécier leur poids dans les budgets de fonctionnement ;

– Dépenses d’équipement brut/dépenses totales : les dépenses d’équipement se définissent comme des opérations non répétitives qui se traduisent par un enrichissement du patrimoine de la collectivité. Ce sont des dépenses « choisies » dans la mesure où elles dépendent en partie des marges de manœuvre dégagées par le département ;

Les indicateurs d’épargne

– Epargne de gestion/habitant : l’épargne de gestion est la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses de gestion courante, sur une année donnée. Elle permet, ramenée au nombre d’habitants, d’apprécier les marges de manœuvre dégagées par les départements.

Epargne nette/habitant : elle permet de mesurer les marges de manœuvre dégagées, après la prise en compte des dépenses liées à la dette (remboursement du capital et intérêts).

3. Les indicateurs de ressources

Le ratio DMTO/DRF (graphique 1) est un des ratio les plus dispersés. La valeur médiane est de 12,3 %, avec un minimum de 2 %, ce qui représente 18,50 ehab. et un maximum de 41,5 % soit 273 ehab. On note 4 départements dont les DMTO pèsent moins de 5 % des dépenses réelles de fonctionnement. A l’opposé 6 départements se situent au-delà de 25 %. Les DMTO sont une ressource qui dépend directement de la conjoncture du marché immobilier (nombre et montant des transactions). A ce titre ce sont les départements d’Ile de France, des littoraux méditerranéen et atlantique, ainsi que les départements alpins qui ont la ressource la plus forte proportion de DMTO par rapport à leurs dépenses de fonctionnement. A contrario, pour les départements d’outre-mer, pour ceux peu peuplés du centre de la France, ainsi que ceux de l’Est et du Nord, le ratio DMTO/DRF est faible.

Les contributions directes par habitant (graphique 2) ont une dispersion beaucoup moins marquée. La valeur médiane est de 278 e/hab. La valeur minimum est pour le département de Paris car il ne reçoit que la taxe d’habitation. Les groupes extrêmes sont beaucoup plus réduits : 5 départements ont un produit fiscal direct inférieur à 200e/hab. et pour 10 départements, il se situe à plus de 350 e/hab. Au final, 50 % des départements reçoivent des contributions directes allant de 244 à 310 e/hab. soit un rapport de 1 à 1,27.

Graphique 1 : DMTO/DRF

Graphique 2 : contributions directes/habitant

D. Les indicateurs de charges

Les dépenses des départements peuvent être contraintes par la loi, ou choisies, en fonction des marges de manœuvre dégagées. Les dépenses contraintes sont celle afférentes pour la grande majorité à l’action sociale et plus particulièrement au versement du RMI et de l’APA. En effet, la collectivité à obligation de verser ces allocations en fonction de critères définis par l’Etat. De plus, en fonction de sa population (personnes âgées, chômeurs) la contrainte peut être plus forte. On ajoute à ces dépenses celles des SDIS, qui en fonction de la géographie pèsent aussi plus ou moins dans les budgets départementaux.

Les dépenses d’équipement brut sont plus choisies par les départements et sont à relativiser sur une année donnée. En effet, les programmes d’équipement sont souvent échelonnés sur plusieurs années.

Graphique 3 : Dépenses (RMI + APA + SDIS) DRF

Graphique 4 : Equipement brut/dépenses totales

Le graphique 3 indique pour chaque département, le poids des dépenses contraintes (RMI, APA et SDIS), dans les dépenses réelles de fonctionnement. Ce ratio peut être considéré comme un ratio de « rigidité ». La valeur médiane du ratio est de 30,2 %. Pour 14 départements, le poids de ces dépenses est supérieur à 35 % dont 3 autour de 50 %, et pour 16 d’entre eux il est inférieur à 25 %. Pour la majorité des départements, le ratio est compris entre 25 et 35 %, soit un rapport de 1 à 1,4. Le fait que la courbe de ce graphique soit plus plate que celle des ressources indique que les charges sont plus uniformément réparties alors que les ressources sont plus dispersées, ce qui traduit pour un certain nombre de départements une situation financière tendue.

Le poids des dépenses d’équipement brut (graphique 4) dans les dépenses totales, montre une disparité plus importante. En effet, ces dépenses sont choisies et financées par l’épargne dégagée, et éventuellement par un recours à l’emprunt.

E. Les indicateurs d’épargne

L’épargne dégagée par les départements en 2005 est globalement en hausse. Cependant, les disparités départementales entre charges et ressources influent fortement sur le niveau d’épargne.

L’épargne de gestion courante correspond aux marges de manœuvre dégagées par la collectivités au terme de l’exercice.

La disparité entre les niveaux d’épargne de gestion courante (graphique 5), est très forte. Les valeurs s’échelonnent entre 45 et 290 ehab., avec une médiane à 148 hab. Aux extrémités, 8 départements ont une épargne de gestion inférieure à 100 ehab., et pour 15 départements, elle est supérieure à 200 ehab.

La prise en compte des charges liées à la dette accentue encore ces disparités (graphique 6) : 3 départements ont une épargne nette négative.

A l’inverse, 11 départements ont une épargne nette supérieure à 150 hab., la valeur médiane se situant à 92 hab.

Graphique 5 : Epargne de gestion courante (en e/hab.)

Graphique 6 : Epargne nette (en e/hab.)

Les charges liées à la dette peuvent avoir un effet relativement important sur l’épargne des départements. Le graphique 7 permet de visualiser, par rapport à la valeur médiane de l’épargne de gestion courante et de l’épargne nette, l’évolution de la situation du département avant et après la prise en compte des dépenses afférentes à la dette.

Pour 39 départements (cadran nord-est) la dette ne détériore pas la situation de l’épargne. Après paiement des remboursements et des intérêts, ces départements ont une épargne nette supérieure à la médiane. A l’opposé (cadran sud-est), la dette détériore le niveau de l’épargne pour 11 départements.

Sur les 50 départements dont l’épargne de gestion courante est inférieure à la médiane, 11 d’entre eux voit leur situation s’améliorer après prise en compte de la dette (cadran nord ouest). A l’opposé 39 départements (cadran sud ouest) cumulent une épargne de gestion et une épargne nette inférieures aux valeurs médianes.

Graphique 7 : Epargne de gestion courante et épargne nette (en ehab.)

6. Opposition entre indicateurs de charges et indicateurs de ressources

Il est possible d’apprécier la santé financière d’un département en mettant en regard son niveau de charges et son niveau de ressources. En effet, si les charges et ressources sont situées à un niveau similaire, il y a adéquation entre ces deux postes. Par contre, des charges supérieures (en montant par habitant ou en % du budget) aux ressources, dans la mesure où celles-ci ne relèvent pas uniquement d’un choix financier du département, génèrent une situation financière difficile pour la collectivité.

Le croisement des 2 ratios DMTO/DRF et dépenses (RMI + APA + SDIS) DRF permet de visualiser cette problématique (graphique 8).

Graphique 8 : DMTO/DRF et dépenses RMI + APA + SDIS/DRF (en %)

Sur les 50 départements dont le ratio DMTO/DRF est supérieur à la valeur médiane (12,3 %), 26 d’entre eux ont un ratio de dépenses RMI, APA et SDIS inférieur à la médiane (cadran nord est). Parmi ces départements on peut en noter trois dont la ressource DMTO est particulièrement importante. Pour les 24 départements dont le poids des dépenses « contraintes » est supérieur à la médiane (cadran nord ouest), trois ont une ressource DMTO importante, avec un ratio « dépenses contraintes » proche de la médiane. Pour ces 6 départements, on peut considérer que la dépense contrainte est contre balancée par une recette fiscale indirecte d’un bon niveau.

Par contre, pour l’autre moitié des départements, 26 d’entre eux ont un ratio dépenses RMI, APA et SDIS/DRF supérieur à la médiane mais une ressource DMTO inférieure (cadran sud ouest). Sur ces 26 départements, 20 ont des ratios sont assez proche de la médiane, alors que pour 6 d’entre eux, on peut considérer leur situation difficile : la charge des dépenses « contraintes » pèse dans leur budget et la ressource en DMTO est faible. Les 24 départements du cadran sud est sont relativement proches de la médiane. Pour eux, la ressource en DMTO est moins importante mais simultanément la dépense « contrainte » aussi. L’adéquation entre ces deux niveaux permet d’avancer l’hypothèse d’une situation financière plus maîtrisée.

Conclusions

Ramassée dans une vision plus synthétique, l’analyse des indicateurs de disparités départementales en 2005 met tout d’abord en évidence la spécificité des DOM. En effet, ceux-ci affichent des indicateurs souvent en décrochement net par rapport aux valeurs moyennes. Ces départements sont en situation de vulnérabilité structurelle en raison de l’importance des charges et de l’atypicité de leurs recettes au regard des départements métropolitains.

On peut repérer ensuite un ensemble hétérogène (de l’ordre d’une petite dizaine) de départements qui connaît une situation financière tendue.

On trouve dans ce groupe des grands départements urbains caractérisés par l’importance structurelle de leurs charges notamment sociales. On y distingue aussi des départements ruraux enclavés à l’économie vacillante.

De même, on observe une vingtaine de départements à la situation financière fragile. Ils n’appartiennent ni à une catégorie typiquement rurale, ni typiquement urbaine. Ils conjuguent différents handicaps : faible dynamisme économique, ou reconversion économique en cours ou encore ils se trouvent en permanente évolution économique ce qui mobilise beaucoup de moyens.

En fait, ce dernier groupe n’est que le reflet du dynamisme démographique et économique du territoire national qui s’ancre, selon un schéma désormais connu, autour des métropoles régionales, des zones frontalières d’échange, d’un environnement valorisant (espaces alpins, et littoraux) mais qui exclut des vieilles zones industrialisées du Nord-Est et les zones à l’écart des grands flux économiques du centre ouest.

Annexe VI - démographie et géographie des EPCI 11

CARTE : Les EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2007

A. Les EPCI depuis la loi du 12 juillet 1999

1. Janvier 2007 : 169 communautés d’agglomération

Au 1er janvier 2007, on comptait 169 communautés d’agglomération regroupant 2 946 communes et 21,2 millions d’habitants12.

TABLEAU : Processus de constitution des communautés d’agglomération entre 2000 et 2007

Source : DGCL

Dès 2000, la tendance à l’extension des communautés d’agglomération (CA) s’est amorcée. Plus de 35 000 habitants avaient ainsi profité de l’extension des périmètres de 4 ca en 2000. En 2001, 22 communautés d’agglomération ont poursuivi l’élargissement de leur superficie augmentant leur population de près de 90 000 habitants.

Au cours de l’année 2006, 11 ca ont procédé à l’accroissement de leur périmètre de manière à le rendre plus cohérent et plus adapté aux objectifs poursuivis ; près de 60 000 habitants ont été ainsi concernés.

Entre 2000 et 2007, plus de 730 000 habitants ont été intégrés dans des communautés d’agglomération existantes ayant procédé à une extension de leur périmètre.

Malgré la poursuite du ralentissement des créations de groupements à fiscalité propre, 5 communautés d’agglomération ont vu le jour en 2006.

Compte tenu des 164 communautés d’agglomération déjà existantes, de la création ex-nihilo de 2 ca (dont une en Ile-de-France), et de la transformation de 2 communautés de communes (CC) à TPU et d’un syndicat d’agglomération nouvelle (SAN), le nombre total de CA est passé à 169.

Plus de 20 millions d’habitants, soit un tiers de la population totale de la France, vivent dans l’une des 169 communautés d’agglomération, qui réunissent 2 946 communes.

La taille moyenne des communautés d’agglomération est d’environ 126 000 habitants.

2. La taxe professionnelle unique

La généralisation de la taxe professionnelle unique (TPU) se poursuit.

Depuis 1999, le nombre de groupements à TPU a été multiplié par plus de 10.

Le nombre de communes concernées par le régime fiscal de la taxe professionnelle unique progresse encore en passant de 15 145 en 2006 à 15 852 en 2007.

Le nombre d’habitants concernés par ce régime fiscal particulièrement intégré ne cesse d’augmenter. Il est désormais de 41,8 millions d’habitants (soit 67 % de la population) en augmentation de plus de 880 000 habitants. La cohésion des EPCI l’ayant instauré et les logiques de solidarité entre les communes membres en sont renforcées.

TABLEAU : LA TPU DEPUIS 1999

Source : DGCL

* la population regroupée correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.

Les CA sont obligatoirement à TPU, encouragées par la loi du 12 juillet 1999. 11 CU sur 14 ont aujourd’hui opté pour le régime de la TPU.

Par ailleurs, le nombre de communautés de communes à TPU a plus que quadruplé entre 2000 et 2007 en passant de 236 à 1 014.

37 nouveaux EPCI ont opté pour la TPU en 2006, portant leur nombre à 1 199 EPCI regroupant plus des trois quarts de la population en intercommunalité.

Cette tendance confirme les progrès de l’intégration fiscale associée à l’intercommunalité.

CARTES : Cartographie de la population regroupée dans un établissement à tpu

3. Intercommunalité en milieu urbain

L’INSEE a élaboré, en métropole seulement, un zonage fondé non seulement sur la continuité du bâti mais encore sur les flux de déplacement domicile-travail.

Il permet de distinguer les pôles urbains, les communes péri-urbaines et l’espace à dominante rurale. Le tableau ci-dessous répartit les communes appartenant à un groupement à fiscalité propre selon cette typologie. De 1993 à 1999, l’intercommunalité s’était surtout développée dans le milieu rural. Les petites communes ont été nombreuses à se structurer en communautés de communes. Avec la loi du 12 juillet 1999, les communes situées en milieu urbain se sont engagées à leur tour, dans les communautés d’agglomération. Ainsi, au 1er janvier 2007, les communes situées dans un pôle urbain ou péri-urbaines (ce qui constitue l’aire urbaine) sont proportionnellement plus regroupées dans un EPCI à fiscalité propre (92,3 % et 92,1 %) que les communes situées en milieu rural (90,1 %).

TABLEAU : Répartition par type de zonage des communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2007

En créant un nouveau type de groupement, la communauté d’agglomération, un des objectifs de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 était de favoriser la mise en commun des produits de la taxe professionnelle en milieu urbain.

Une aire urbaine13 de plus de 50 000 habitants contenant une ville-centre d’au moins 15 000 habitants caractérise le milieu urbain. La loi a pour objectif de favoriser sa structuration en communauté d’agglomération (CA) ou en communauté urbaine (CU) pour celles de plus de 500 000 habitants.

Au 1er janvier 2007, plus de 72,7 % de la population des aires urbaines de plus de 50 000 habitants (hors Paris) se trouve dans une commune appartenant à une CA ou une CU. Au total, sur les 141 aires urbaines remplissant les conditions démographiques pour pouvoir être transformées en CA ou en CU, 121 abritent déjà cette forme d’intercommunalité (au 1er janvier 2007, on compte la création de la CA du Grand Dax). Parmi elles, 70 aires ont un taux de couverture supérieur à 75 %.

Restent encore 19 aires urbaines (hors Paris) de plus de 50 000 habitants dont la commune centre n’appartient pas à une CA.

TABLEAU : Population* en milieu urbain couverte par une ca ou une cu

Source : DGCL * la population regroupée correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.

GRAPHIQUE : Répartition de la population* selon la fiscalité de l’EPCI d’appartenance de 1999 à 2007 (France entière)

* la population correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.

GRAPHIQUE : évolution globale des groupements a fiscalité propre de 1999 a 2 007 Nombre de groupements

GRAPHIQUE : Nombre de communes regroupées

GRAPHIQUE : Population regroupée en millions d’habitants

B. Les EPCI : dénombrement et répartition géographique

TABLEAU : Évolution du nombre de groupements depuis 1972

Source : DGCL

* la loi du 12 juillet 1999 prévoyait la disparition des districts et des communautés de villes qui se transforment en CU, CA ou CC au 1er janvier 2002 au plus tard. ** la population regroupée correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.

(1) Le recensement des EPCI sans fiscalité propre a été réalisé au 1er avril 2006 (pour les chiffres de l’année 2006) et au 1er mai 2007 (pour les chiffres de l’année 2007. L’attention est attirée sur le fait qu’il s’agit de premiers résultats depuis 1999, et que les chiffres annoncés dans le tableau ci-dessus pourront faire l’objet de quelques variations dans les mois à venir, suite à des opérations de contrôle des données.

Le recensement des EPCI sans fiscalité propre a pu être réalisé au 1er avril 2006 (pour les chiffres de l’année 2006) et au 1er mai 2007 (pour les chiffres de l’année 2007). Le tableau ci-­dessus présente le nombre de SIVU (Syndicat Intercommunal à Vocation Unique), SIVOM (Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple), de syndicats mixtes fermés et de syndicats mixtes ouverts au 1er avril 2006 et au 1er mai 2007.

L’attention est attirée sur le fait qu’il s’agit de premiers résultats sur ce sujet depuis 1999, et que les chiffres annoncés dans le tableau ci-dessous pourront faire l’objet de quelques variations dans les mois à venir, suite à des opérations de contrôle des données. De plus, l’année 2006 a été celle de la définition d’orientations nouvelles et des premières démarches de rationalisation.

Les préfets ont ainsi été engagés à concrétiser les orientations des schémas départementaux définis en 2006, en privilégiant les projets opérationnels articulés autour de plusieurs axes :

– Favoriser les groupements d’EPCI déjà existants en recourant de manière accrue au dispositif de fusion,

– Réduire significativement le nombre des syndicats de services redondants ou obsolètes,

– Faire disparaître les enclaves en incitant les maires des communes isolées à adhérer à une intercommunalité.

Ainsi, des procédures de dissolution de syndicats ont été entreprises dans certains départements, ce qui pourrait nettement faire évoluer les chiffres d’ici la fin de l’année 2007.

Le recensement des intercommunalités sans fiscalité propre repose désormais sur un système d’information pérenne, qui permet, outre un simple comptage de ces intercommunalités par nature juridique et par département, d’obtenir des caractéristiques détaillées pour chacune de ces intercommunalités. C’est la base nationale (BANATIC), ouverte à la consultation sur l’Internet en 2007.

TABLEAU : Population* des EPCI à fiscalité propre par région au 1er janvier 2007 en milliers d’habitants

Source : DGCL

* la population regroupée correspond à la population totale au recensement de 1999 corrigée des recensements complémentaires, le cas échéant.

C. Les communes n’appartenant pas un EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2007

Au 1er janvier 2007, 3 268 communes ne sont pas regroupées au sein d’un EPCI à fiscalité propre, ce qui représente 6,3 millions d’habitants (hors Paris).

Deux régions ont respectivement 51 % et 31 % de leurs communes qui ne sont pas couvertes par l’intercommunalité :

* La Corse, avec 183 communes isolées, parmi lesquelles 96 % sont en zone de montagne ;

* L’Ile-de-France, avec 398 communes non encore regroupées, ce qui peut s’expliquer par la difficulté de définir des périmètres pertinents en petite couronne, compte tenu de la densité du foncier bâti et du fait de la préexistence de grands syndicats en charge des principaux services publics locaux (eau, assainissement, ordures ménagères…).

Les régions Haute-Normandie et Nord-Pas-de-Calais ont désormais atteint un taux de couverture de leurs communes très élevé avec moins de 1 % des communes non couvertes par l’intercommunalité à fiscalité propre.

72 % des communes isolées sont de petite taille et comptent moins de 700 habitants : elles représentent moins de 7 % de la population non regroupée au 1er janvier 2007.

A l’opposé, 2,4 % des communes non regroupées ont entre 20 000 et 100 000 habitants, et elles représentent 38 % de la population des communes isolées. Parmi les 79 communes de cette catégorie, 63 se situent en Ile-de-France.

TABLEAU : Répartition démographique des communes n’appartenant pas à un EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2007

* Il s’agit de la commune de Paris.

Annexe VII - les finances des groupements à fiscalité propre et autres EPL

A. Les finances des groupements à fiscalité propre en 2005

1. Commentaire d’ensemble14

L’année 2005 se caractérise par la poursuite de la montée en charge de l’activité intercommunale, plus que par une forte augmentation du nombre de structures. Les croissances observées montrent qu’à périmètre constant les dépenses et les recettes n’évoluent pas beaucoup moins que si l’on raisonne sur la totalité des EPCI.

L’année 2005, comme l’année 2004, est plutôt une année de consolidation, où les équipes en place développent leurs activités et leurs moyens, notamment par l’extension de leur périmètre et le passage de plus en plus fréquent de la fiscalité additionnelle à la taxe professionnelle unique. Cette année de constat à l’égard de l’intercommunalité marque également les prémisses d’une volonté de rationalisation du territoire intercommunal.

Les groupements de communes à fiscalité propre se sont considérablement développés depuis une dizaine d’années. Le volume budgétaire des 2 522 EPCI (2 groupements sont absents de la base des comptes de gestion de la DGCP que nous exploitons) représente en 2005 plus de 24 % de celui du secteur communal (communes et groupements de communes), alors qu’il était de 8,5 % en 1993. Les groupements de communes à fiscalité propre assurent ainsi en 2005 la plus grande part de la croissance au niveau du secteur communal.

En 2005, le budget global des EPCI atteint 28,1 Mde, ce qui représente un budget moyen de 540 euros par habitant. Après reversement de fiscalité aux communes membres (attribution de compensation et dotation de solidarité), le volume total s’établit encore à 20,0 Mde, soit 385 euros par habitant.

La croissance globale de 11,5 % entre 2004 et 2005 s’explique par le dynamisme des dépenses d’investissement (27,0 % entre 2004 et 2005, + 10,3 % entre 2003 et 2004) qui compense le ralentissement de la progression des charges de fonctionnement (6,7 % entre 2004 et 2005, + 10,4 % entre 2003 et 2004).

Répartition du poids financier des EPCI par catégorie de groupement en 2005

Dépenses et recettes en millions d’euros en 2005

hors gestion active de la dette

(1) Contingents, participations, subventions (D65), hors subventions d’équipement.

(2) TEOM : taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

(3) La loi de finances pour 2004 a réformé la dotation globale de fonctionnement ce qui a permis d’intégrer dans la part compensation de la DGF la plus grande partie des compensations fiscales versées aux EPCI. Le calcul de la fiscalité directe y compris compensations et hors reversements fiscaux intègre donc pour 2005 uniquement la part compensation de la DGF.

Source : DGCL à partir des données DGCP.

Fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement des structures intercommunales, d’un montant de 20,5 Mde, continuent de progresser en 2005, 6,7 % (5,4 % à périmètre constant) mais selon un rythme moins soutenu que les années précédentes. La plus forte progression concerne les frais de personnel, en augmentation de 13,0 % par rapport à 2004, ils atteignent un montant de 3,6 Mde, ce qui s’explique par le recrutement ou le transfert de personnel en provenance des communes pour l’exercice de leurs compétences ainsi que par le renchérissement du coût du travail.

Les recettes de fonctionnement atteignent 24,0 Mde, en progression de 7,5 % et 6,2 % à périmètre constant (respectivement 10,1 % et 9,2 % à périmètre constant entre 2003 et 2004), et se caractérisent par un poids très important des concours financiers de l’État (+ 13,7 % par rapport à 2004) et des recettes fiscales (7,3 % par rapport à 2004).

La hausse globale du produit de la fiscalité directe 4 taxes ou TPU de 7,8 % (6,5 % à champ constant) résulte principalement du passage à la taxe professionnelle unique de certains EPCI auparavant sous le régime de la fiscalité additionnelle.

Les groupements de communes à fiscalité propre dégagent ainsi en 2005 un autofinancement de 3,4 Mde. La TPU, par la mise en commun de bases importantes, est devenue le moteur du développement de l’intercommunalité à fiscalité propre et n’implique pas d’augmentation de la pression fiscale dans les groupements qui conservent une capacité d’épargne solide.

Investissement

L’année 2005 se caractérise par un retour à l’investissement, dont les dépenses atteignent 7,6 Mde. Le dynamisme des dépenses d’équipement notamment, constaté en 2004, se poursuit en 2005 pour atteindre 4,9 Mde, en augmentation de 2 1,1 % par rapport à 2004 (elles avaient progressé de 17,0 % en 2004).

Ce phénomène, que l’on observe également dans les autres types de collectivités locales, trouve son explication dans les obligations de mises aux normes européennes des équipements, par exemple dans les domaines sanitaires ou de traitement des déchets, la hausse du coût de la construction, l’arrivée à maturité des projets intercommunaux et l’influence du cycle électoral. La présidence des groupements de communes dépend en effet des conseils communaux qui favorisent les grands projets d’investissement durant la période pré-électorale, avant une période de stagnation au début d’un nouveau mandat.

Equilibre financier global

Malgré un niveau d’épargne favorable, les structures intercommunales ont besoin de recourir à l’emprunt pour soutenir la forte hausse de l’effort d’équipement en 2005. Ainsi le recours à l’emprunt a augmenté de 36,8 % par rapport à 2004 et finance ainsi 47 % des investissements directs.

L’endettement des groupements progresse en 2005 de 12,5 % par rapport à 2004, du fait d’un recours plus important à l’emprunt, bien que les niveaux d’endettement varient d’une structure à l’autre. Le niveau de l’endettement reste encore faible pour les structures les plus jeunes, par exemple pour les communautés d’agglomération (198 euros par habitant) et les communautés de communes à TPU (104 euros par habitant) tandis qu’il atteint 3 309 euros par habitant dans les SAN au 31 décembre 2005.

La variation du fonds de roulement (recettes réelles totales – dépenses réelles totales) dont disposent les structures intercommunales à fiscalité propre est élevée (à l’exception des SAN), avec une moyenne de 1 155 millions d’euros en 2005. Les niveaux élevés constatés dans les communautés de communes s’expliquent dans une large mesure par le décalage dans le temps qui existe entre la mobilisation des ressources et la réalisation concrète des opérations.

2. Compétences et ratios financiers obligatoires

Pour la réalisation de certains travaux ou la gestion de services publics, le groupement se substitue à la commune, laquelle, ayant transféré ses compétences au groupement, ne peut plus agir dans ces domaines. Les compétences exercées par l’EPCI sont définies dans ses statuts et sont variables selon le type de structure, ce qui explique les fortes variations observées ci-dessous dans les valeurs des 11 ratios financiers obligatoires.

Les communautés urbaines, instaurées par la loi du 31 décembre 1966 regroupent la gestion des services et des équipements des agglomérations urbaines de 500 000 habitants et plus, et ont opté, pour la plupart d’entre elles, pour le régime fiscal de la TPU. Elles exercent des compétences obligatoires en matière d’urbanisme, de logement, de voirie, de gestion de services (transport urbain des voyageurs, services de secours et de lutte contre l’incendie…). Au nombre de 14 en 2005, les CU représentent cependant 12 % du poids démographique et 24 % du poids financier total des groupements de communes à fiscalité propre.

Les communautés d’agglomération, créées par la loi du 12 juillet 1999, constituent une nouvelle forme de regroupement urbain, dotée de compétences obligatoires dans les domaines du développement économique, de l’aménagement de l’espace, de l’équilibre social de l’habitat et de la politique de la ville sur le territoire intercommunal. Elles adoptent le régime fiscal de la TPU et doivent atteindre au moins 50 000 habitants.

Les communautés de communes créées par la loi du 6 février 1992 ont le choix entre fiscalité additionnelle et TPU. Ces 2 342 structures, de taille démographique réduite et souvent en territoire rural, intègrent obligatoirement dans le champ de leurs compétences l’aménagement de l’espace et le développement économique.

Enfin les syndicats d’agglomération nouvelle, issus de la réforme du 13 juillet 1983, ont vocation à se transformer progressivement en communautés d’agglomération.

(1) Les valeurs élevées pour les SAN doivent être interprétées avec précaution étant donné le faible nombre de ces structures et leur niveau d’endettement élevé.

(2) Hors travaux en régie.

Le poids des dépenses de fonctionnement par habitant d’une CU (ratio 1) est ainsi en moyenne plus de 4 fois supérieur à celui d’une CC à 4 taxes, mais les recettes de fonctionnement (ratio 3) dont disposent une CU sont également 4 fois supérieures à celles des CC à 4 taxes. Les dépenses d’équipement brut en euros par habitant (ratio 4) des CA et des CC à TPU sont les plus proches de la moyenne de 95 euros par habitant pour l’ensemble des EPCI.

Ce sont les établissements à TPU (CA et CC) qui ont la plus forte capacité à financer l’investissement une fois les charges obligatoires payées (ratio 9).

Par ailleurs, en terme de pression fiscale (ratio 8), les CU et les CA disposent encore d’une certaine marge de manœuvre, avec un CMPF respectivement de 74,1 % et 76,2 %, tandis que la pression fiscale est déjà à un niveau très élevé dans les CC à 4 taxes (95,3 % en moyenne).

B. Les finances des Etablissements Publics Locaux (EPL) en 2005

Résultats issus de la publication réalisée par la DGCP : « Les comptes des établissements publics locaux en 2005 ».

Remarque : la ventilation réalisée par la DGCP se fait sur la base de la nature juridique du groupement sans distinction entre les différents régimes fiscaux contrairement aux documents précédents diffusés par la DGCL.

Résultats 2005

Comptes des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par type d’établissement

* y compris les syndicats mixtes, les établissements publics d’entente interrégionale et interdépartementale, les autres établissements publics d’administration (EPA) dont EPA culturels et les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) hors régies personnalisées.

** Établissements recensés pour lesquels un compte de gestion a été tenu en 2005 par le poste comptable.

*** A la différence des exercices précédents, les reversements de fiscalité ont été rajoutés aux produits de fonctionnement et intégrés dans les charges de fonctionnement.

Résultats 2005

Comptes des établissements publics locaux* par type d’établissement

CCAS : centres communaux d’action sociale. SDIS : services départementaux d’incendie et de secours. FPT : fonction publique territoriale.

* Les budgets annexes ne sont pas pris en compte.

** Établissements recensés pour lesquels un compte de gestion a été tenu en 2005 par le poste comptable.

Source : DGCP

Évolution 2005-2004 Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par type d’établissement

* y compris les syndicats mixtes, les établissements publics d’entente interrégionale et interdépartementale, les autres établissements publics d’administration (EPA) dont EPA culturels et les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) hors régies personnalisées.

** Établissements recensés pour lesquels un compte de gestion a été tenu en 2005 par le poste comptable.

*** A la différence des exercices précédents, les reversements de fiscalité ont été rajoutés aux produits de fonctionnement et intégrés dans les charges de fonctionnement.

La croissance n’est pas à champ constant : il s’agit du total des opérations réalisées par les EPCI en 2005 rapportées à celles réalisées en 2004.

Évolution 2005-2004 (à champ constant) Établissements publics locaux* par type d’établissement

* CCAS : centres communaux d’action sociale. SDIS : services départementaux d’incendie et de secours. FPT : fonction publique territoriale.

* Les budgets annexes ne sont pas pris en compte.

* Nombre d’établissements dont les comptes de gestion ont été centralisés en 2004 et en 2005 et retenus dans le champ constant.

Source : DGCP

Recettes et dépenses des syndicats1 selon l’activité Exercice 2005

(1) hors syndicats à vocation multiple (SIVOM), dont l’activité n’est pas ventilable Source : DGCP

Recettes et dépenses des syndicats1 selon l’activité Exercice 2 005

(1) hors syndicats à vocation multiple (SIVOM), dont l’activité n’est pas ventilable

Source : DGCP

Les finances des budgets annexes et des syndicats de l’eau et de l’assainissement

Le champ d’étude, pour cette année, est celui des budgets annexes et des syndicats sur leur activité : distribution d’eau potable et/ou assainissement.

Source : DGCP

Annexe VIII - dossier fiscalité

A. Bases d’imposition

1. Évolution des bases d’imposition des quatre taxes de 1997 à 2007

TABLEAU Évolution 1997-2007 des bases d’imposition des quatre taxes du secteur communal*

Évolutions annuelles à législation constante et en euros courants en % (France métropolitaine)

* bases nettes imposées y compris les bases des contribuables dégrevés et les bases de TP unique et de zone d’activités économique.

Les effets principaux des modifications législatives ont été neutralisés, mais pas les revalorisations forfaitaires des valeurs locatives.

TABLEAU Évolution 1997-2007 des bases d’imposition des quatre taxes du secteur communalÉvolutions annuelles à législation constante et en euros constants* en % (France métropolitaine)

* en déflatant par l’indice des prix à la consommation hors tabac, moyenne annuelle (indice prévisionnel en 2007 : + 1,2 %)

Une partie de la progression des bases est forfaitaire et provient de la revalorisation annuelle appliquée aux valeurs locatives, notamment pour la taxe d’habitation (1,8 %) et le foncier bâti.

L’évolution ‘réelle’ des bases de ces deux taxes est fournie dans le tableau suivant :

TABLEAU Évolution 1997-2007 des bases d’imposition de la taxe d’habitation et du foncier bâti « hors évolutions forfaitaires »Évolutions annuelles à législation constante et en euros constants* en % (France métropolitaine).

* en déflatant par l’indice des prix à la consommation hors tabac, moyenne annuelle (indice prévisionnel en 2007 : + 1,2 %)

Source : DGCL. Les statistiques de la DGCL sont établies sur les bases nettes d’imposition prévisionnelles, non compris les écrêtements de TP.

2. La valeur locative cadastrale (VLC)

La valeur locative cadastrale sert de support commun à toutes les taxes locales dues pour un même bien, soit par le propriétaire, soit par l’occupant. Les règles en vigueur sont celles applicables à la dernière révision générale dont les résultats ont été incorporés dans les rôles d’imposition. Il s’agit des règles définies par la loi n° 68-108 du 2 février 1968 et du décret n° 69-1 279 du 28 novembre 1969.

Règles générales

Les règles de détermination de la valeur locative (dite « cadastrale » car elle est inscrite sur les documents cadastraux servant à l’identification de la matière imposable) visent à dégager non pas la valeur locative réelle mais le loyer normal que le bien était susceptible de produire à la date de référence de la révision, c’est-à-dire au 1er janvier 1970 compte tenu du niveau moyen des loyers en vigueur dans la commune à la même date.

La VLC, déterminée pour chaque propriété ou fraction de propriété normalement destinée à une utilisation distincte, diffère selon les catégories de locaux :

?locaux d’habitation ou à usage professionnel ordinaire (VLC théorique)

locaux commerciaux et biens assimilés (VLC réelle grâce au bail ou théorique)

établissements industriels (utilisation de la méthode d’évaluation comptable).

Chaque fraction de propriété constitue une unité d’évaluation et donne lieu à une évaluation distincte (pour la généralité des locaux, l’unité d’évaluation est le local, tel la maison individuelle ou l’appartement dans un immeuble collectif ; pour les établissements industriels, l’unité est la propriété…)

La VLC d’une construction nouvelle ou la nouvelle évaluation attribuée à un immeuble après changement est déterminée par comparaison avec les VLC des locaux de référence ou des locaux types retenues à la date du 1er janvier 1970.

Modalités d’évaluation des locaux d’habitation ou à usage professionnel ordinaire

La VLC de ces locaux est déterminée par comparaison avec celle de locaux de référence choisis dans la commune pour chaque nature et catégorie de locaux. La loi a défini huit catégories classées en fonction de divers éléments de confort. Une commune peut être divisée en plusieurs secteurs locatifs.

L’évaluation par comparaison consiste à attribuer à un local donné une VL proportionnelle à celle qui a été adoptée sur le procès-verbal des opérations de révision de la commune pour le local de référence correspondant.

La VLC des locaux de référence est déterminée en appliquant à leur surface pondérée (abstraction faite de leurs conditions de locations particulières) un tarif fixé par commune ou secteur de commune pour chaque nature et catégorie de locaux en fonction du loyer des locaux loués librement à des conditions de prix normales et de manière à assurer l’homogénéité des évaluations dans la commune et de commune à commune.

Modalités d’évaluation des locaux commerciaux et biens divers ordinaires

?pour les biens donnés en location à des conditions de prix normales, la VL est celle qui ressort de cette location (à la date de la période de référence du 1er janvier 1970 et pour les locaux existant à cette date) ; pour les autres biens, la VL est déterminée par comparaison et par défaut par voie d’appréciation directe.

Modalités d’évaluation des établissements industriels

?la méthode générale (dite comptable car effectuée à partir des données du bilan) consiste à déterminer la VL en appliquant au prix de revient des différents éléments constitutifs corrigés un taux d’intérêt défini par la loi.

?la méthode particulière : bail, comparaison ou appréciation directe.

3. Evolution des bases de taxe professionnelle

3.1 Décomposition des bases de taxe professionnelle

Le tableau qui suit présente l’évolution de la part de chacune des composantes de la base brute de taxe professionnelle entre 1998 et 2005.

La principale évolution est liée à la suppression de la part salaires dans les bases de taxe professionnelle intervenue à partir de 1999, ce qui engendre naturellement une modification de la structure de composition des bases : TABLEAU

Source : DGI

3.2 Plafonnement à la valeur ajoutée des bases de taxe professionnelle

A compter des impositions établies au titre de l’année 2007, le plafonnement à la valeur ajoutée est calculé à partir de la cotisation effectivement acquittée par l’entreprise au cours de l’année d’imposition, en fonction des taux votés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunales (EPCI) à fiscalité propre au cours de cette année.

Le dégrèvement sera calculé en rapportant la cotisation de taxe professionnelle à plafonner à un taux unique de 3,5 % de la valeur ajoutée, quel que soit le niveau du chiffre d’affaire réalisé.

Rappelons qu’il existe deux types de bases de taxe professionnelle plafonnées :

– Les bases prévisionnelles de taxe professionnelle afférentes aux établissements appartenant aux entreprises dont le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée a été limité à 76 225 000 euros au cours de l’avant dernière année précédant celle de l’imposition. La participation calculée sur ces bases fait l’objet d’une réfaction automatique de 20 %.

?Les bases prévisionnelles de taxe professionnelle afférentes aux établissements appartenant aux autres entreprises ayant bénéficié d’un plafonnement en fonction de la valeur ajoutée au cours de l’avant dernière année précédant celle de d’imposition.

Dans le tableau ci-dessous figurent les premières estimations du pourcentage de bases plafonnées en 2007 par niveau de collectivités.

Le pourcentage de bases plafonnées est égal au rapport entre les bases afférentes aux établissements appartenant aux entreprises dont le plafonnement n’a pas été limité et les bases de taxe professionnelle (à l’exclusion de celles des entreprises dont le plafonnement a été limité à 76 225 000 euros) ;

Source : DGCL

B. Produits et taux de la fiscalité locale depuis 2001

TABLEAU : Les produits votés des quatre taxes par les collectivités de métropole depuis 2001

n.d. : données non disponibles

TABLEAU : Les produits des quatre taxes et de la TEOM* en métropole depuis 2001

*Taxe d’Enlèvement des ordures Ménagères

Sources : DGCL, DGI.

(1) Dans ce tableau figurent les produits votés par les collectivités avant le versement de leur plafond de participation prévu par la réforme de la taxe professionnelle, qui entre en application pour la première fois en 2007, et en italique est indiqué le produit des collectivités après versement du plafond de participation.

(2) Le produit voté de foncier non bâti diminue en raison de l’exonération de 20 % en faveur des terres agricoles des bases de foncier non bâtie, taxées au profit des communes et de leurs groupements, à compter de 2006. Pour plus de précisions se reporter à l’édition 2 006 du rapport de l’OFL.

TABLEAU : L’évolution des produits votés des quatre taxes des collectivités de métropole depuis 2001 EN EUROS CONSTANTS, et à législation constante

n.d. : données non disponibles

TABLEAU : L’évolution des produits des quatre taxes et de la TEOM* en métropole EN EUROS CONSTANTS, et à législation constante

*Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères Sources : DGCL, DGI.

(1) Dans ce tableau figurent les évolutions des produits votés par les collectivités avant le versement de leur plafond de participation prévu par la réforme de la taxe professionnelle, qui entre en application pour la première fois en 2007, et en italique est indiqué l’évolution du produit des collectivités après versement du plafond de participation.

TABLEAU : L’évolution des produits votés des quatre taxes des collectivités de métropole depuis 1999 EN EUROS COURANTS et à législation constante

n.d. : données non disponibles

TABLEAU : L’évolution des produits des quatre taxes et de la TEOM* en métropole EN EUROS COURANTS et à législation constante

* Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères Sources : DGCL, DGI.

(1) Dans ce tableau figurent les évolutions des produits votés par les collectivités avant le versement de leur plafond de participation prévu par la réforme de la taxe professionnelle, qui entre en application pour la première fois en 2007, et en italique est indiqué l’évolution du produit des collectivités après versement du plafond de participation.

TABLEAU : L’évolution des taux des quatre taxes des collectivités de métropole depuis 2001

n.d. : données non disponibles

TABLEAU : L’évolution des taux des quatre taxes et de la TEOM* en métropole

*Taxe d’Enlèvement des ordures Ménagères

Sources : DGCL, DGI.

L’évolution du produit voté ne peut plus s’interpréter à compter de 2007 comme l’évolution du produit réellement perçu par les collectivités (1), en raison de l’entrée en application de la réforme de la taxe professionnelle. De ce fait une partie du coût du dégrèvement fiscal en fonction de la valeur ajoutée est mise à la charge des collectivités sous forme d’une participation nommée plafond de participation (2). La participation des collectivités est calculée en proportion de l’écart constaté entre le taux voté et un taux historique de référence. Elle est réduite dans certains cas par des réfactions en fonction de l’importance des bases soumises au plafonnement de la taxe professionnelle.

La participation des régions en 2007 devrait s’élever à 273 MC (274 MC France Entière) après application de toutes les réfactions. Ainsi le produit réellement perçu par les régions de métropole après soustraction du plafond de participation s’élève à 4 276 MC (4 348 MC pour la France entière), en diminution de 31 MC par rapport à 2006. Si le produit initial voté augmente de 5,6 % par rapport à 2006, il subit une érosion de 0,9 % après soustraction du plafond de participation.

La participation des départements devrait s’élever en 2007 à 277 MC (279 MC pour la France entière), après application de toutes les réfactions. Aussi le produit réellement perçu par les départements après soustraction du plafond de participation s’élève-t-il à 18 424 MC, ce qui représente une évolution du produit de +3,3 %.

En augmentant fortement les taux en 2005 (21,1 % en moyenne pour les régions et +4,3 % pour les départements) et 2 006 afin de se prémunir d’une perte de recettes induite par la réforme, les régions et les départements ont contribué mécaniquement à augmenter leur future participation au financement du dégrèvement, en accroissant la différence entre le taux voté et le taux historique.

(1) Se reporter au § F2 pour consulter le mécanisme d’application de la réforme de la taxe professionnelle

(2) Parfois connu sous le terme de « ticket modérateur »

C. Séries des taux d’imposition pour l’ensemble des collectivités locales depuis 1998 (métropole)

TABLEAU

n.d. : données non disponibles

Les taux qui apparaissent dans le tableau ci-dessus sont des taux moyens.

Les cartes ci-après mettent en évidence les disparités de répartition de la richesse fiscale sur le territoire. Par ailleurs, la confrontation pour une même taxe de la carte portant sur les bases et de celle portant sur les produits permet de mesurer l’impact de l’« effet taux » ou de la politique fiscale, il est ainsi possible de localiser les collectivités qui compensent une faible dotation initiale en bases d’imposition par le vote d’un taux élevé ou à l’inverse les collectivités qui bénéficiant de bases d’impositions élevées s’autorisent le vote d’un taux inférieur à la moyenne nationale.

Une analyse rapide de ces cartes fait apparaître une richesse fiscale initiale plus importante pour les communes situées à proximité des agglomérations, sur le littoral ou dans la vallée du Rhône et à proximité des principaux axes de communication pour la taxe professionnelle.

CARTE 1. Bases de taxe professionnelle du secteur communal en 2006

CARTE 2. Produit de taxe professionnelle du secteur communal en 2006

D. Taxe et redevance d’enlèvement des ordures ménagères

La législation offre aux communes et à leurs groupements le choix entre trois modes de financement du service d’élimination des déchets ménagers : la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) ou le budget général.

TABLEAU : Les communes qui prélèvent la TEOM ou la REOM en 2006 (directement ou via un groupement)

L’ensemble des données ci-dessus a été ramené au niveau communal, que la taxe ou la redevance soit perçue au niveau communal ou au niveau intercommunal.

En 2006, plus de 99 % des communes françaises ont prélevé directement ou par l’intermédiaire d’un groupement une taxe ou une redevance d’enlèvement des ordures ménagères pour un montant total de 5,08 Mde.

Le produit de la TEOM s’est élevé à 4,60 Mde (en augmentation d’environ + 6,3 % par rapport à 2005), celui de la REOM à 0,48 Mde (5,2 % de hausse).

Toutes strates de population confondues, 95 % de la population était assujettie à la taxe ou à la redevance en 2006, et pour chaque strate la part des habitants concernée par la TEOM ou la REOM est toujours supérieure à 92 %. La REOM concerne un peu plus d’un habitant sur dix.

L’évolution du produit par habitant est plus dynamique pour la TEOM que pour la REOM : +4,8 % en 2006 pour la TEOM contre une évolution de +4,2 % pour la REOM.

Les conséquences de l’intercommunalité sur le prélèvement de la TEOM et de la REOM

Le produit de la TEOM prélevé par les groupements était de 3,24 Mde et celui de la REOM de 382 Me en 2006. Les EPCI qui prélèvent de la REOM sont essentiellement des communautés de communes au sein desquelles se rassemblent des communes faiblement peuplées. A contrario toutes les communautés urbaines et 85 % des communautés d’agglomération font le choix, quant à elles, de prélever de la TEOM.

TABLEAU : Groupements à fiscalité propre prélevant la TEOM ou la REOM en 2006

Sources : DGCL DGI

Ainsi, plus des 2/3 du produit global de la TEOM et de la REOM sont désormais perçus par les groupements.

La part de la TEOM perçue par les groupements n’a cessé de croître les quatre dernières années. Si le produit de la TEOM des groupements ne représentait que 30,4 % du produit total en 2001, en 2006 il représente 70,4 % ; le pourcentage a donc plus que doublé en 5 ans, mais dans le même temps la part des communes est passée de 65,9 % à 22,9 %.

On observe donc un effet de substitution des groupements à fiscalité propre aux communes dans le domaine du traitement des ordures ménagères.

GRAPHIQUE : Evolution des produits de TEOM perçus

Sources : DGCL, DGI

Une évolution des produits de la TEOM et de la REOM à la mesure des dépenses engagées

La croissance du produit global de TEOM et de REOM prélevé doit s’apprécier en regard de l’évolution du produit fiscal perçu au titre du traitement des ordures ménagères, l’évolution du poids d’ordures ménagères collecté par habitant et les dépenses16 d’investissement et de fonctionnement consacrées à la collecte et au traitement des déchets ménagers par les collectivités.

GRAPHIQUE : Evolution des dépenses, du produit/habitant et du poids des déchets collectés/habitant (base 100 en 2000)

Sources : DGCL, IFEN, Eurostat

La TEOM et la REOM représentent 86 % du financement de la dépense courante de gestion des déchets municipaux. Pour leurs investissements liés à la gestion des déchets, les collectivités locales reçoivent des aides publiques provenant de l’ADEME, des conseils régionaux ou généraux et du fonds de compensation de la TVA. Les dépenses les plus conséquentes pour les collectivités sont des dépenses d’investissement engagées pour assurer la mise aux normes et le renouvellement des équipements, en favorisant notamment le recyclage (mise en conformité du parc des incinérateurs, centres de tri, déchèteries).

E. Règles de liens entre les taux

Afin d’éviter une dispersion et une hétérogénéité trop grandes des taux de fiscalité locale sur le territoire national et pour ne pas reporter la pression fiscale sur les contribuables économiques, le législateur a prévu un certain nombre de règles encadrant l’évolution des taux des impôts directs locaux entre eux et plafonnant ces évolutions par rapport à une référence nationale. Les collectivités locales, et notamment les EPCI à TPU, bénéficient toutefois de nombreux assouplissements juridiques leur permettant de moduler la pression fiscale en fonction de leur situation.

1. Règles de plafonnement

Pour les communes, le taux de TP ne peut en aucun cas dépasser 2 fois le taux moyen communal constaté au plan national en N-1 et les taux de taxes ménages ne peuvent dépasser 2,5 fois le taux moyen de chaque taxe constaté dans l’ensemble des communes du département ou au plan national s’il est plus élevé.

Pour les groupements de communes à TPU ou à taxe professionnelle de zone, le taux de TP ne peut dépasser deux fois le taux moyen communal constaté au plan national en N-1. En revanche, pour les EPCI à fiscalité additionnelle (« 4 taxes »), il n’existe pas de plafonnement mais les taux du groupement viennent en diminution des taux retenus pour le plafonnement des communes membres.

Enfin, pour les départements et les régions, le taux de TP ne peut dépasser 2 fois le taux moyen départemental ou régional constaté au plan national en N-1 ; il n’y a pas de plafonnement des taxes ménages.

2. Règles de lien

Les collectivités disposent de deux options : soit faire varier les taux de façon proportionnelle (application d’un coefficient de variation proportionnelle identique pour les quatre taxes), soit les faire varier de façon différenciée. Dans ce cas, les taux de TP et de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) ne peuvent en principe augmenter plus ou diminuer moins que le taux de TH ou le taux moyen pondéré des taxes ménages ; le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est libre.

Toutefois, de multiples dispositifs dérogatoires existent, à la hausse comme à la baisse :

L’augmentation dérogatoire du taux de TP : les collectivités et leurs groupements à fiscalité propre peuvent augmenter leur taux de TP à hauteur d’1,5 fois l’augmentation de taux de la TH ou des taxes ménages ;

La majoration spéciale du taux de TP : les EPCI à TPU d’un côté et les communes et les départements de l’autre peuvent augmenter leur taux de TP à hauteur maximum de 5 % du taux moyen national de TP de leur catégorie sans pouvoir dépasser celui-ci. Le recours à la majoration spéciale est conditionné par une structure particulière des taux : un taux de TP inférieur au taux moyen communal et des taux de taxes ménages supérieurs au taux moyen pondéré des communes ;

Les dérogations aux règles de lien à la baisse : il s’agit de permettre aux collectivités, hormis les EPCI à TPU, de diminuer leurs taux ménages sans que cela ait des conséquences sur leur taux de TP (et de TFPNB). 3 possibilités existent :

– si un ou plusieurs taux ménages est supérieur à son taux moyen national ou au taux de TP de la commune, possibilité de ramener ce ou ces taux ménages au niveau des taux moyens nationaux ou au niveau du taux de TP si ce taux est supérieur ;

– si ces conditions ne sont pas remplies, possibilité de diminuer le seul taux de TH jusqu’au niveau du taux moyen national ;

– sans condition, possibilité de diminuer le taux de TP à la hauteur de la moitié de la réduction des taux ménages ;

– dans ces trois cas, l’augmentation du taux de TP et de TFPNB est limitée pendant les trois années suivantes à hauteur de la moitié de l’augmentation des taxes ménages.

Les EPCI à TPU sont toutefois exonérés de l’obligation de diminuer leur taux de TP à concurrence de la diminution des taxes ménages. Leur capacité à augmenter leur taux de TP dans les trois années suivant une diminution sans lien des taxes ménages n’est pas limitée. Ils peuvent cumuler la majoration spéciale avec l’augmentation dérogatoire. Ils peuvent mettre en réserve sur trois ans les augmentations de taux de TPU non retenues au titre d’une année. Enfin, les EPCI à TPU dont le taux de TP est inférieur à 75 % de la moyenne de leur catégorie peuvent fixer le taux de TP dans cette limite, sans que l’augmentation de taux soit supérieure à 5 %.

F. Les allégements de fiscalité et leurs conséquences financières

1. Définitions du dégrèvement, de l’exonération et de la compensation

Le dégrèvement est un mécanisme qui permet de réduire la cotisation fiscale du redevable de l’impôt tout en restant transparent pour la collectivité17. C’est l’État qui prend en charge la cotisation. Il ne s’agit pas d’un dispositif de compensation financière pour la collectivité. En effet, les bases imposables notifiées à la collectivité sur lesquelles s’exerce son pouvoir fiscal comprennent celles qui font l’objet d’un dégrèvement. La collectivité est ainsi assurée de percevoir le produit fiscal par application du taux voté aux bases imposables.

L’État procède ensuite au dégrèvement des cotisations selon deux modalités distinctes. Dans le premier cas, le dégrèvement nécessite le dépôt d’une réclamation contentieuse par le redevable (ex. : plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée).

Dans le second cas, le bénéfice du dégrèvement est de plein droit sans que le contribuable n’ait à intervenir pour se le voir appliquer. C’est le cas en particulier du plafonnement de la cotisation de taxe d’habitation en fonction du revenu. Cette modalité particulière de dégrèvement est liée au fait que l’État ne pourrait absorber la multitude des réclamations contentieuses des particuliers.

Ces dégrèvements sont inclus dans les ressources propres des collectivités dans la mesure où ces dernières ont perçu le produit fiscal voté. L’application du dégrèvement ne conduit pas à diminuer les recettes fiscales des collectivités. Le lien entre le contribuable de l’impôt et la collectivité, qui n’a d’ailleurs pas connaissance des montants dégrevés par l’État, est donc maintenu.

L’exonération est soit décidée par le législateur (elle entraîne alors une compensation pour la collectivité), soit décidée sur délibération par les collectivités locales (elle est alors entièrement à leur charge).

La compensation fiscale est un mécanisme différent du dégrèvement dans la mesure où l’État prend à sa charge la diminution des recettes fiscales supportée par les collectivités en leur versant une dotation de compensation. L’État se substitue au contribuable local. Les bases exonérées par le législateur sont déduites des bases imposables au profit de la collectivité.

2. Les allégements de taxe professionnelle : point sur la réforme de la taxe professionnelle

Cette réforme comprend deux mesures qui limitent le poids de la taxe professionnelle (TP) en privilégiant l’allégement des entreprises les plus taxées et de celles qui investissent. La première pérennise le dispositif temporaire de dégrèvement des investissements nouveaux (DIN) créé en 2004 et en application de laquelle les investissements intervenus entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2005 sont exonérés jusqu’en 2007 de taxe professionnelle.

La deuxième mesure rénove le plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée afin de lui rendre son efficacité.

Le dégrèvement pour investissements nouveaux (DIN)

L’article 11 de la loi pour le soutien à la consommation et à l’investissement, complété par l’article 95 de la loi de finances pour 2005, a créé un dispositif transitoire de dégrèvement pour investissements nouveaux.

Sont en effet exonérés de la cotisation de taxe professionnelle établie au titre des années 2005, 2 006 et 2007, les immobilisations corporelles qui, à la date de leur création ou de leur première acquisition, intervenue entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2005, sont éligibles au dispositif d’amortissement dégressif prévu par les dispositions de l’article 39 A du code général des impôts.

L’article 85 de la loi de finances pour 2006 pérennise ce dispositif en supprimant toute restriction quant à la période de réalisation des investissements concernés. Il prévoit que les immobilisations corporelles neuves éligibles aux dispositions de l’article 39 A ouvrent droit à un dégrèvement de 100 % pour la première année au titre de laquelle elles sont comprises dans la base imposable à la taxe professionnelle.

Un dispositif de sortie progressive du mécanisme de dégrèvement est également créé afin d’éviter les ressauts brutaux d’imposition. Ainsi, les immobilisations neuves qui ont fait l’objet du dégrèvement bénéficient, au titre de la deuxième année d’imposition, d’un dégrèvement des deux tiers de la cotisation de TP et, au titre de la troisième année d’imposition, d’un dégrèvement d’un tiers de la cotisation de TP. L’immobilisation neuve ne sera intégralement imposée à la taxe professionnelle qu’au cours de la quatrième année au titre de laquelle elle est comprise dans la base d’imposition.

Ce dispositif prend la forme d’un dégrèvement de taxe professionnelle. Il est donc parfaitement neutre pour les finances des collectivités territoriales.

Le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (PVA)

Les redevables de la taxe professionnelle peuvent bénéficier d’un plafonnement de leur cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée qu’ils produisent. Ce dégrèvement est destiné à proportionner la taxe à la capacité contributive des entreprises.

A. Institution en faveur des entreprises d’un dégrèvement réel en fonction des capacités contributives

La suppression de l’année 1995 comme année de référence pour le calcul du dégrèvement.

A compter des impositions établies au titre de l’année 2007, le plafonnement est calculé à partir de la cotisation effectivement acquittée par l’entreprise au cours de l’année d’imposition, en fonction des taux votés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au cours de cette année. Au précédent taux historique de 1995 se substitue un nouveau taux de référence dans le calcul du dégrèvement pour établir les participations respectives de l’État et des collectivités au coût du dégrèvement.

La détermination du taux de référence.

Pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, ce taux est le plus faible des trois taux suivants : taux 2004, majoré de 5,5 % ou taux 2 005 ou taux de l’année d’imposition. Pour les départements, ce taux est le plus faible des trois taux suivants : taux 2004, majoré de 5,1 % ou taux 2 005 ou taux de l’année d’imposition.

La majoration du taux de TP 2 004 correspond au taux moyen d’évolution constaté pour chaque catégorie de collectivité entre 2002 et 2004, majoré de quatre points.

De nombreux cas particuliers de fixation du taux de référence sont prévus par le texte de l’article 85 de la LFI 2006, notamment en ce qui concerne les EPCI à fiscalité propre (cas des EPCI à TPU en cours de convergence de taux, des créations ex nihilo, des EPCI à fiscalité additionnelle bénéficiant de transferts de compétences etc.). Ils font l’objet de commentaires spécifiques dans les circulaires de la DGCL et les instructions de la DGI.

La généralisation du seuil à 3,5 % de la valeur ajoutée.

Par ailleurs, ce dégrèvement sera calculé en rapportant la cotisation de taxe professionnelle à plafonner à un taux unique de 3,5 % de la valeur ajoutée, quel que soit par ailleurs le niveau du chiffre d’affaires réalisé.

B. La répartition entre l’État et les collectivités territoriales de la prise en charge du coût du dégrèvement lié au plafonnement en fonction de la valeur ajoutée

Les principes de la répartition entre l’État et les collectivités territoriales du coût du dégrèvement.

L’État prend à sa charge les effets financiers du « rafraîchissement » du taux de référence. Les augmentations de taux entre l’année 1995 et l’année de référence sont donc, à compter de 2007, prises en charge pour le calcul du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée et mises à la charge du contribuable national.

Parallèlement, dans la mesure où les entreprises bénéficieront d’un dégrèvement calculé en fonction des taux réellement votés chaque année par les collectivités territoriales, le législateur a prévu que le coût supplémentaire du dégrèvement résultant le cas échéant, d’une augmentation des taux par les collectivités locales, sera pris en charge par les collectivités territoriales elles-mêmes. Ce mécanisme, popularisé sous le nom de « ticket modérateur », est dénommé « plafond de participation » dans la mesure où le montant notifié aux collectivités au titre de l’année de la reprise constitue en tout état de cause un montant maximum qui sera mis à leur charge.

Ce mécanisme constitue donc un système de participation des collectivités territoriales aux effets des augmentations de taux qu’elles décident. Elles contribueront aux conséquences financières de ces augmentations lorsqu’elles se traduisent par un accroissement du dégrèvement bénéficiant aux entreprises dont les bases sont plafonnées.

Il faut noter que ce dispositif met individuellement à la charge de chaque collectivité ou groupement les conséquences de ses propres augmentations de taux : en aucun cas, une collectivité ne se verra imputer les conséquences financières des augmentations de taux décidées par une autre collectivité.

La prise en charge par l’État d’une partie du coup du dégrèvement.

Le montant mis à la charge de l’État au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée comprend les effets des augmentations de taux de taxe professionnelle entre 1995 et l’année de référence.

A compter des impositions établies au titre de l’année 2007, le dégrèvement lié au plafonnement en fonction de la valeur ajoutée pris en charge par l’État est calculé de la façon suivante :

Dégrèvement pris en charge par l’État = (Bases de l’entreprise plafonnée x taux de référence) - (3,5 % de la valeur ajoutée de l’entreprise plafonnée)

La prise en charge par les collectivités territoriales d’une partie du coût du dégrèvement.

Le montant mis à la charge de chaque collectivité territoriale et EPCI à fiscalité propre résulte des augmentations de taux postérieures à l’année de référence. Il est calculé de la façon suivante :

Participation des collectivités = Bases de l’entreprise plafonnée située sur le territoire de la collectivité X [taux de l’année d’imposition – taux de référence)si > 0

Les mécanismes d’atténuation du plafond de participation.

? L’atténuation liée au niveau des bases plafonnées et au poids du plafond de participation. Le plafond de participation est réduit de 20 % lorsque les deux conditions cumulatives suivantes sont remplies :

• le pourcentage de bases plafonnées est supérieur de dix points au même pourcentage constaté au niveau national par catégorie de collectivité ;

• le rapport entre la part de dégrèvement et le produit des impôts directs locaux (taxe d’habitation, taxes foncières, taxe professionnelle) perçu l’année précédant celle de l’imposition est au moins égal à 2 %.

• l’atténuation automatique liée à l’intercommunalité à TPU et TPZ. Lorsqu’un EPCI est soumis au régime de la taxe professionnelle unique ou à celui de la taxe professionnelle de zone, son plafond de participation est automatiquement réduit de 20 % si la part des bases plafonnées représente la moitié ou plus des bases totales prévisionnelles de taxe professionnelle.

• La majoration de la réfaction. La réfaction de 20 % mentionnée dans les cas précédents est majorée, sans toutefois atteindre plus de 50 %, de la différence positive entre un tiers et le rapport existant entre le produit de TP par habitant de la collectivité ou du groupement et trois fois le produit national moyen de TP par habitant pour la même catégorie de collectivité.

• Le nouveau cas de réfaction prévu par l’article 132 de la LFR 2 006. Pour les EPCI à TPU à l’exception de ceux faisant application de la fiscalité mixte, lorsque le produit de TP par habitant est inférieur au double du produit national moyen de TP par habitant constaté pour la même catégorie, le plafond de participation est réduit de 80 % pour la part excédant 1,8 % du produit de TP.

3 Les allégements de taxe d’habitation

3.1 Les différents cas d’abattements

Il existe deux catégories d’abattements permettant de réduire la valeur locative des logements affectés à l’habitation principale du redevable (article 1411 du Code général des impôts). Ces abattements, qui s’appliquent à la part communale, peuvent s’appliquer pour le calcul de la taxe d’habitation que perçoivent les départements et les groupements ; les organes délibérants de ces collectivités et groupements peuvent décider de fixer eux-mêmes le montant des abattements applicables aux valeurs locatives brutes sur délibérations prises avant le 1er juillet pour être applicables l’année suivante. En l’absence de délibération, les abattements applicables sont ceux résultant des votes des conseils municipaux :

l’abattement obligatoire pour charges de famille : le taux minimal fixé par la loi s’élève à 10 % de la valeur locative moyenne des habitations pour chacune des deux premières personnes à charge et à 15 % de cette même valeur locative à compter de la troisième personne. Ce taux peut être majoré de 5 ou 10 points par les organes délibérants des collectivités intéressées, qui peuvent les porter de 10 % à 15 % ou 20 % et de 15 % à 20 % ou 25 %.

les abattements facultatifs à la base :

? l’abattement général à la base : les collectivités locales peuvent instituer l’abattement à la base, moduler son taux ou supprimer celui qu’elles avaient voté précédemment. Elles peuvent librement fixer son taux à 5 %, 10 % ou 15 % de la valeur locative moyenne des habitations.

? l’abattement spécial à la base en faveur des personnes de condition modeste : il peut être institué indépendamment de l’abattement général, avec lequel il peut se cumuler. Son taux peut être fixé à 5 %, 10 % ou 15 % de la valeur locative moyenne des habitations. Pour bénéficier de cet abattement, les contribuables doivent remplir deux conditions : ne pas être passibles de l’impôt sur le revenu et avoir une habitation principale dont la valeur locative est inférieure à 130 % (plus 10 points par personne à charge) de la valeur locative moyenne.

3.2 Les différents cas de dégrèvement

Deux types de dégrèvements peuvent s’appliquer et réduire, soit en totalité, soit en partie, le montant de la taxe du redevable au titre de sa résidence principale (article 1414 du Code général des impôts) :

? le dégrèvement d’office total concernant notamment les redevables dont la cotisation de TH est inférieure à 12 e, certains bénéficiaires du RMI ou les contribuables modestes de plus de 60 ans

? le plafonnement par rapport au revenu (dégrèvement d’office partiel) concernant les contribuables dont les revenus ne dépassent pas un certain seuil. Ceux-ci bénéficient alors d’un plafonnement de leur cotisation de taxe d’habitation à 4,3 % de leur revenu fiscal de référence, diminué d’un abattement.

TABLEAU

en milliards d’euros

Source : DGI - Bureau m2

CARTE Montants des dégrèvements de la taxe d’habitation pour la métropole en 2006 (en euros/hab.) (collectivités territoriales + groupements à fiscalité propre)

CARTE Part des dégrèvements dans le produit de la taxe d’habitation pour la métropole en 2006 (en pourcentage) (collectivités territoriales + groupements à fiscalité propre)

4 Contributions versées par l’Etat au titre des 4 taxes directes locales

(hors admissions en non-valeur et dégrèvements a000rdés par l’administration fiscale à titre gracieux ou contentieux)

Les montants qui figurent sont ceux des contributions effectivement versée a enfin d’exercice fiscal.

Ils différent donc des montants du tableau de Iaiuiexe 9-C qui concernent les crédits ouverts.

TABLEAU Source DGI, DGCL

GRAPHQIUE Part des 4 taxes directes locales prise en charge par l’Etat de 1997 a 2006

Source : DGI, DGCL

Rappel : Les lois de finances 1999, 2 000 et 2 001 avaient apporté des allégements fiscaux : suppression sur 5 ans de la part salaires de la taxe professionnelle, suppression et/ou réduction des droits de mutation a titre onéreux (DMTO), suppression de la part régionale de la taxe d’habitation et de la vignette. Ces compensations fiscales sont réintégrées dans la DGF en 2004.

TABLEAU : Charge pour l’Etat des compensations et dégrèvements législatifs (contributions effectives en fin d’exercice fiscal, qui diffèrent des prévisions en loi de finances initiale figurant à l’annexe 9-C) COMPENSATIONS accordées aux collectivités au titre des exonérations des 4 taxes directes locales

Les compensations pour réduction des droits dem mutation ne sont pas incluses.

* incluse dans la DGF depuis 2004

**modifier en LFI 1999, anciennement réduction pour embauche et investissement (REI)

*** compensations versées pour la première fois en 2005

****ZRR : zone de revitalisation rurale. - ZRU : zone de revitalisation urbaine. - ZFU : zone franche urbaine. - ZUS : zone urbaine sensible

Source : DGI

TABLEAU : Dégrèvements accordés par l’Etat aux redevables des 4 taxes directes locales au titre des allégements institués par voie législative

(hors admissions en non-valeur et dégrèvements accordés par l’administration fiscale à titre grâcieux ou contentieux) Source : DGI

GRAPHIQUE : Evolution des droits de mutation de 1995 à 2005 (en millions d’euros)

Source : DGCL, Direction du budget, DGTPE.

G. Fiscalité directe et indirecte

1. Évolution des produits de la fiscalité directe et indirecte de l’ensemble des collectivités locales

TABLEAU

(1) Source direction du budget n.d. chiffres non disponibles

Sources : Direction générale des impôts - Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction -

Direction générale des douanes et des droits indirects - Service fiscal EDF - CERTU - Direction générale des collectivités locales.

2. Évolution des droits de mutation perçus par les collectivités locales

Certains impôts indirects à destination des collectivités locales connaissent une forte croissance à l’image des droits de mutations à titre onéreux pour les départements. Le montant des DMTO s’élevait à 3,7 Mde en 1995 et à 8,7Mde en 2005, soit une évolution annuelle moyenne de 13,5 % chaque année durant la décennie. Les départements perçoivent près des 3/4 des DMTO affectés aux collectivités locales sous forme de la taxe départementale de publicité foncière et droit départemental d’enregistrement et de la taxe départementale additionnelle aux droits de mutation. Cette forte augmentation est le fait principalement de l’immobilier d’habitation qui représente près de 80 % du produit des droits de mutation, contre 20 % pour l’immobilier professionnel. En particulier, l’immobilier d’habitation a vu sa valorisation croître rapidement (+ 12 % en moyenne annuelle de hausse du prix des logements anciens depuis 2002) dans un contexte marqué par un niveau de transaction soutenu (6,5 % par an en nombre de mutations à titre onéreux depuis 2002, soit +26 % en 4 ans).

L’évolution du montant des DMTO perçu par les départements peut s’illustrer de la façon suivante : le surcroît annuel de produit des DMTO pour les départements équivaut à une hausse des taux des quatre taxes de fiscalité directe de 2,8 % en 2002, 3,2 % en 2003, 5,3 % en 2004 et 5,1 % en 2005 (calculs DGTPE).

3. Montants des différentes redevances1 perçues par les collectivités locales en 2005

TABLEAU

Annexe IX - les concours financiers de l’Etat

A Évolution des concours financiers de l’État aux collectivités locales

TABLEAU

Crédits ouverts en lois de finances initiales

TABLEAU

(1) Dont 309 Me d’abondements pérennes au titre de la prise en charge de l’intégralité du financement des communautés d’agglomération au sein de la DGF (art. 42 LF pour 2002).

(2) En 2002, application des articles 45 (majoration de la DSU de 122 Me) et 46-I (majoration de la DSR bourgs centres de 22,867 Me), et 1,5 Me de majoration pérenne de la DSR au titre de la compensation de la suppression de la prise en charge par l’Etat des frais de tenue des registres d’état civil de toutes les communes et d’abonnement au Journal Officiel des communes chefs-lieux de canton (art. 46-II de la loi de finances pour 2002). En 2003, application de l’article 32 (abondements DSU et DSR) et 27 (majoration pérenne de 23 Me du solde de la dotation d’aménagement compensant la suppression de la taxe sur les débits de boisson) de la LFI pour 2003.

(3) Le montant de DCTP ouvert en LFI était de 1 806 me en 2000 et de 1 708 me en 2001 sur lesquels ont été prélevés en 2000, 2 001 et 2 002 les ressources de financement pour les communautés d’agglomération à hauteur de 75,61 Me en 2000 et de 126 Me en 2001. Hors abondement de 38,11 Me en LFR 2000, la baisse de DCTP est de -8,5 % en 2001. L’article 42 de la LFI 2 002 dispose que pour le calcul de la DCTP en 2003, le montant de référence en 2 002 sera la DCTP après prélèvement des 1 26 Me, et que le montant de la DGF 2002 servant de base au calcul de la DGF 2 003 sera majoré de 309 Me.

(4) Y compris retour de fiscalité de La Poste et de France Telecom jusqu’en 2002, et après prélèvement au profit de la DSR en 2000 et 2001. En 2003, y compris le retour de fiscalité de La Poste, la dotation représentative de l’ex contribution de France Telecom, et 35 m e d’abondements exceptionnels.

(5) Hors majoration exceptionnelle de la DGE des SDIS de 2000 à 2002 prélevée à hauteur de 15 Me sur la DGE des communes. Cette majoration est remplacée à compter de 2003 par un fonds d’aide à l’investissement des SDIS doté de 45 Me (article 129 de la LFI pour 2003).

(6) Dont crédits relatifs à la culture.

(7) A partir de 2002, la dotation correspondant à la généralisation de l’expérimentation des transports régionaux de voyageurs est intégrée à la DGD.

(8) Depuis 2002, prise en compte de la jurisprudence Pantin.

(9) En 2004, 15 Me ont été prélevés sur la DSI pour financer la majoration du solde de la dotation d’aménagement.

(10) Intégrée dans la DGF à hauteur de 95 % hors concours particuliers. En 2004, un abondement de 226 Me a été apporté au titre des services régionaux de voyageurs.

(11) dont CIVIS pour 36 Me en 2004.

(12) Intégrée dans les dotations sous enveloppe à compter de 2004.

(13) Intégrée dans la DGF à compter de 2004.

(14) Retrace l’enveloppe allouée avant la LFI 2 004 au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, dont une partie a été intégrée dans la DGF.

(15) Au profit des fonds départementaux de péréquation de la TP.

(16) Compensations liées à la suppression de la première part de la DGE des départements à hauteur de 187,3 Me + abondement de 12 Me au titre de la prestation de fidélisation et de reconnaissance allouée au sapeurs-pompiers volontaires (art. 38 LFI 2 006) - reprise de 42,8 Me liée à la recentralisation des dépenses sanitaires (art. 49-2 LFR 2 004).

(17) 1 0,5 Me ont été prélevés sur la dotation de solidarité rurale (art. 49 LFI 2 006) afin de majorer la dotation élu local.

(18) Créé pour 2 ans par la LFI 2 006 (art. 37) ; alimenté en 2006 par un prélèvement sur recettes de 100 Me et en 2007 par un abondement de 500 Me (art.32 LFI 2 007)

(19) Dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF, le compte d’affectation spéciale « Fonds national pour le développement du sport » (art. 45-1) a été clos en LFI pour 2006.

(20) Compensations liées à la suppression en 2006 de la première part de la DGE des départements à hauteur de 35,8 Me + abondement de 12 Me correspondant à une participation complémentaire de l’Etat à la prestation de fidélisation et de reconnaissance allouée aux sapeurs-pompiers volontaires au titre de 2005 (art.28 LFI 2 007) - reprise de 9,3 Me liée à la recentralisation des dépenses sanitaires (art.49-2 LFR 2 004).

(21) Dont 1 30 Me de réserve parlementaire ; la variation négative sur 2 007 est imputable à la baisse de ces crédits, le total des subventions accordées par les différents ministères demeurant identique à celui de 2006, à 1 767 Me.

Source : DGCL, Annexe jaune au PLF 2 007 « Effort financier de l’Etat en faveur des collectivités locales ».

1. La réforme de la dotation globale de fonctionnement en 2004 et 2005

La réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) s’est effectuée en deux temps.

Dans une première étape, adoptée en loi de finances pour 2004, le Gouvernement a choisi de :

? simplifier l’architecture des dotations en intégrant au sein de la DGF un ensemble de dotations et compensations fiscales jusqu’alors disparates (compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle, 95 % de la dotation générale de décentralisation, etc.),

? et de dégager une meilleure alimentation de la péréquation, par la création d’une part régionale de la DGF et la structuration des parts attribuées à chaque niveau de collectivité (communes et groupements de communes/départements/régions) selon un principe commun : une dotation forfaitaire destinée à préserver les ressources des collectivités d’une année sur l’autre et une fraction de péréquation ciblée sur les collectivités les plus défavorisées au plan fiscal.

L’élément central de cette nouvelle architecture consiste à assurer, pour chaque niveau de collectivités, une alimentation pérenne de la péréquation. Ceci est rendu possible par une progression de la part forfaitaire moins rapide que celle de la masse totale de la DGF, la différence majorant chaque année les sommes consacrées à la péréquation.

Dans une seconde étape, initiée par le Comité des finances locales (CFL) dans son rapport de mai 2004 et adoptée en loi de finances pour 2005, les règles internes de répartition de la DGF ont été aménagées afin notamment de renforcer l’intensité péréquatrice des dotations.

Cœur de la réforme, le principe de péréquation suppose un ciblage plus fin des collectivités les plus défavorisées, par la prise en compte de leurs inégalités objectives de ressources et de charges.

S’agissant de l’indicateur de ressources, la notion de potentiel fiscal, créée en 1979, est remplacée par celle de potentiel financier pour les communes et les départements. Ce dernier intègre l’ensemble des ressources financières stables et récurrentes, concourant à l’équilibre budgétaire des collectivités, et inclut donc certaines dotations de l’État. La répartition des dotations de péréquation est ainsi assise sur un critère reflétant mieux les écarts réels de richesse entre collectivités.

S’agissant des critères de charges, la péréquation communale prend désormais en compte le classement en zone de revitalisation rurale (ZRR) pour la répartition de la fraction « bourgs - centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR) et la proportion de la population située en zone urbaine sensible (ZUS) et une zone franche urbaine (ZFU) pour la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU).

Parallèlement, la loi de programmation relative à la cohésion sociale du 18 janvier 2005 renforce l’effort financier entrepris en faveur des communes éligibles à la DSU, par une mesure de bonification de la DSU de 120 Me par an pendant cinq ans (2005-2009), sous réserve que l’accroissement de la DGF des communes et de leurs groupements soit au moins de 500 Me. Un effort comparable est également entrepris en faveur de la DSR. En outre, la quote-part de la dotation d’aménagement destinée aux communes d’outre-mer est fortement renforcée ; la majoration appliquée à leur population passe en effet de 10 % à 33 %.

Enfin, la loi de finances rectificative de 2006 donne plein effet à la réforme de 2005 en supprimant les règles de lien qui existaient jusque là entre les dotations de péréquation : il est désormais possible de cumuler à taux plein des attributions de DSU, de DSR, de dotation nationale de péréquation et du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France.

Les groupements de communes font également l’objet d’un ensemble de mesures visant à soutenir l’intercommunalité en milieu rural et à améliorer la prévisibilité de la dotation d’intercommunalité. Par ailleurs, la pondération entre dotations de base et de péréquation est rééquilibrée depuis 2005 (respectivement 30 % et 70 % contre 15 % et 85 % auparavant).

Enfin, les départements bénéficient depuis 2005 d’une dotation de péréquation urbaine répartie en fonction de critères de charges propres au monde urbain (bénéficiaires du RMI, bénéficiaires d’aides au logement, revenu moyen). La dotation de fonctionnement minimale, destinée aux départements ruraux, se trouve quant à elle élargie à 63 bénéficiaires en 2007 (au lieu de 24 avant 2005) - en vue de mettre fin aux effets de seuil très prononcés caractérisant cette dotation.

2. Les concours financiers de l’État en 2007

Les concours financiers de l’État aux collectivités locales s’élèvent à 66,908 Mde en 2007, en augmentation de +3,2 % par rapport aux crédits ouverts en 2006. Ils représentent environ un cinquième du budget de l’Etat.

Les concours financiers de l’État aux collectivités locales s’élèvent en 2007 à 66 908 Me contre 64 842 Me ouverts en loi de finances pour 2006 (soit +3,2 %). Il convient de souligner à ce titre que la DGF des départements est majorée de 38,5 Me en 2007, afin notamment de compenser la suppression opérée en 2006 de la première part de la dotation globale d’équipement (DGE). Elle fait également l’objet d’un abondement supplémentaire de 12 Me au titre de la prestation de fidélisation et de reconnaissance allouée par les départements aux sapeurs-­pompiers volontaires et d’une diminution de 9,3 Me liée à la recentralisation des dépenses sanitaires (prévue par loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004).

Cette augmentation s’explique tout d’abord par la croissance des dotations hors enveloppe (5,8 % de LFI 2 006 à LFI 2 007), en particulier celles du fonds de compensation de la TVA et du produit des amendes de police de la circulation. La loi de finances pour 2007 voit également la forte croissance du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion, créé en 2006 et doté de 500 Me.

Cette augmentation des concours financiers s’explique également par la prorogation en 2007, pour la sixième année consécutive, du contrat de croissance et de solidarité, qui comprend près de 67 % des dotations. Les conditions de prorogation du contrat sont identiques depuis 2002 : l’enveloppe des dotations couvertes est ainsi indexée sur l’inflation prévisionnelle des prix hors tabac majorée de 33 % de la croissance du PIB de 2006, soit un taux d’indexation du contrat de + 2,22 % en 2007.

Les dotations sous enveloppe augmentent au total de + 2,22 %, pour s’établir à 45 195 Me, après majoration de la DGF des départements (+ 38,5 Me au total). La DGF progresse à elle seule de 956 Me (hors effet de majoration de la DGF des départements), soit une progression de + 2,50 %.

La dotation forfaitaire des communes s’élève en 2007 à 13 860 Me et progresse de 1,5 % par rapport à 2006, hors part « compensations ». Le taux d’évolution de sa dotation de base est établi par le CFL à 1,88 %, hors prise en compte des recensements complémentaires (soit une indexation maximale à 75 % du taux de croissance de la DGF), ce qui la situe dans une fourchette de 62,38 e/habitant à 124,76 e/habitant. La dotation superficiaire connaît la même progression (+ 1,88 % soit 75 % du taux de croissance de la DGF) et s’établit à 3,12 e par hectare en 2007 (5,19 e par hectare en zone de montagne). Le complément de garantie, qui permettait à la dotation forfaitaire de 2005 de correspondre à celle de 2004 indexée de + 1 %, évolue de + 0,63 % en 2007 (soit 25 % du taux de croissance de la DGF). Enfin, la dotation de compensation (qui englobe la compensation de la suppression des bases salaires de taxe professionnelle et la compensation des baisses de DCTP subies entre 1998 et 2001) progresse de + 0,88 % en 2007 (soit 35 % du taux de progression de la DGF). La DSU et la DSR enregistrent en 2007 une forte progression (+ 13,64 %) par rapport à 2006. La dotation nationale de péréquation (DNP) progresse quant à elle de + 1,42 %.

TABLEAU Répartition par strate démographique des communes éligibles aux dotations de péréquation communale

TABLEAU Répartition par strate démographique du cumul des dotations de péréquation communale

(1) Les règles d’éligibilité à la DSU (deux catégories : communes de 5 000 à 9 999 habitants et de plus de 10 000 habitants) et à la DSR (communes jusqu’à 20 000 habitants pour la fraction bourg centre, jusqu’à 10 000 habitants pour la fraction péréquation) expliquent que la répartition de ces dotations soit concentrée sur certaines strates. Par ailleurs, n’ont été retenues que les communes éligibles, ce qui exclut les communes qui bénéficient d’une garantie, sans être éligibles à la dotation.

La DGF versée aux EPCI (dotation d’intercommunalité et dotation de compensation des EPCI) s’élève à 6 293 Me. S’agissant de la dotation d’intercommunalité, le CFL ayant choisi pour la troisième année consécutive une indexation favorable des dotations par habitant (2,5 % pour les communautés d’agglomération ; 160 % de ce taux, soit + 4 % pour les communautés de communes), elle atteint 2 249 Me et progresse ainsi de + 4,9 %, en légère hausse par rapport à 2006 mais toujours en retrait par rapport aux années antérieures (+ 4,8 en 2006, + 5,5% en 2005, + 6,3 % en 2004, + 10,4 % en 2003 et + 21,6 % en 2002). Cette évolution est à relier logiquement à la création de nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou à la transformation d’EPCI existant en EPCI à taxe professionnelle unique. Au 1er janvier 2007, on dénombre ainsi 2 588 EPCI à fiscalité propre, regroupant 33 415 communes et une population de 54 219 802 habitants. Seules quelques zones sont dorénavant à l’écart du mouvement d’extension de l’intercommunalité, qui a donc mécaniquement tendance à ralentir.

La DGF des départements augmente de + 2,50 % par rapport à 2006 et atteint au total 11 783 Me après les rebasages intervenus en 2006 et 2007.

La DGF des régions (5 202 Me) connaît une progression identique, la dotation de péréquation des régions augmentant pour sa part de + 15,72 % en 2007.

La loi de finances initiale (LFI) 2 007 et la loi de finances rectificative (LFR) 2 006 aménagent la DGF des communes, des départements et des régions dans le sens d’une meilleure péréquation.

Le CFL voit ainsi ses marges de manœuvre élargies en matière d’indexation de la dotation forfaitaire. Dans ce cadre, le gel du complément de garantie alloué à certaines communes représente 13,5 Me. A cela s’ajoutent 70,9 Me d’abondements complémentaires affectés à la péréquation communale (50 Me prélevés en LFR pour 2006 sur le produit des amendes forfaitaires de la circulation, 9,34 Me prélevés sur la masse de la dotation spéciale instituteurs pour 2006 et 1 1,594 Me au titre des reliquats d’indemnités représentatives du logement du CNFPT).

B Règles d’évolution des principaux concours financiers de l’État

TABLEAU

C. Le potentiel fiscal et le potentiel financier des collectivités locales

La plupart des concours financiers de l’État aux collectivités locales font appel à un indicateur de ressources des collectivités dans leurs calculs de répartition. Jusqu’en 2004, cet indicateur était le potentiel fiscal. Il est dorénavant remplacé par le potentiel financier pour le calcul des dotations de péréquation communales et départementales.

1. Définitions générales

Le potentiel fiscal des collectivités locales (communes, groupements à fiscalité propre, départements et régions) est un indicateur utilisé pour comparer la richesse fiscale potentielle des collectivités les unes par rapport aux autres. Il est obtenu en appliquant aux bases d’imposition aux quatre taxes directes locales les taux moyens nationaux d’imposition à chacune de ces taxes. Les taux moyens nationaux sont obtenus en rapportant le produit de la taxe aux bases nettes correspondantes ; pour les communes, les taux moyens tiennent compte des produits prélevés par les groupements.

Les bases utilisées sont des bases d’imposition qui neutralisent les choix d’exonérations effectués à l’échelon local par les collectivités. Ce ne sont donc pas les bases nettes, telles qu’elles figurent sur les états fiscaux notifiés aux collectivités par les services fiscaux, mais des bases majorées des bases exonérées sur décisions des collectivités locales. De même, l’utilisation des taux moyens nationaux permet de neutraliser les choix fiscaux des collectivités. Le produit obtenu par application aux bases « brutes » définies ci dessus des taux moyens nationaux est ensuite majoré de la compensation perçue au titre de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle (« TP »). Le montant ainsi obtenu correspond au montant que percevrait la collectivité si elle appliquait les taux moyens nationaux à des bases non exonérées à la suite des choix locaux.

Le potentiel fiscal constitue cependant un indicateur trop partiel pour mesurer les écarts réels de richesse que les dotations de péréquation doivent corriger. En effet, il ne mesure que la capacité de la collectivité à mobiliser des ressources fiscales. Il ne tient pas compte de la richesse tirée par les collectivités de certaines dotations versées par l’État de manière mécanique et récurrente, et qui sont un élément essentiel pour équilibrer leur budget. Le potentiel financier, qui tient justement compte de ces ressources récurrentes, est égal au potentiel fiscal de la collectivité, auquel sont ajoutées les dotations récurrentes de l’État.

Conformément aux recommandations du Comité des finances locales du 28 avril 2004, le potentiel financier s’est substitué en 2005 au potentiel fiscal pour la répartition des dotations de péréquation de la DGF des communes et des départements. Il intervient également pour la répartition du FSRIF et celle de la dotation élu local. Le potentiel fiscal reste cependant applicable pour les conditions d’éligibilité et les calculs de la dotation des EPCI à fiscalité propre, ainsi que pour la DGF des régions.

Concrètement, pour les communes, le potentiel financier conduit à ajouter le montant de la dotation forfaitaire à la notion de potentiel fiscal jusqu’ici utilisée.

L’article 128 de loi de finances pour 2007 prévoit l’élaboration d’un rapport présentant l’impact sur la DGF des communes de l’intégration des compensations d’exonérations fiscales dans le calcul du potentiel financier. Les conclusions de ce rapport seront prochainement rendues publiques.

Pour les départements, le potentiel financier correspond au potentiel fiscal existant jusqu’en 2004, augmenté de la moyenne sur les 5 dernières années des droits de mutation à titre onéreux et majoré de la dotation forfaitaire et de la dotation de compensation.

2. Le cas des communes membres d’un EPCI à TPU ou TPZ et les cas spécifiques

La détermination du potentiel financier nécessite le calcul préalable du potentiel fiscal. Or, le calcul du potentiel fiscal des communes membres d’EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) ou à taxe professionnelle de zone (TPZ) est affecté par plusieurs spécificités concernant les bases de TP.

Dans le cas des communes membres d’un EPCI à TPU, la loi du 28 décembre 1999 prévoit, pour le calcul du potentiel fiscal, un calcul particulier consistant à ajouter aux bases de TP de la commune l’année précédant le passage en TPU, une quote-part de la variation à la baisse comme à la hausse des bases totales de l’EPCI constatée d’une année sur l’autre. Cette quote-part est calculée au prorata de la population DGF de chacune des communes membres de l’EPCI. Cela se justifie par le principe de la mutualisation de la TP au sein de l’EPCI. L’accroissement des bases profitant à tous, il est ainsi réparti entre toutes les communes membres au prorata de leur population. La prise en compte des bases de TP de l’année précédant le passage en TPU correspond budgétairement à ce que les communes perçoivent en termes d’attribution de compensation et économisent en terme de charges transférées. La ventilation de la variation des bases de l’EPCI permet par ailleurs de prendre en compte, dans le potentiel fiscal des communes, le surcroît de « richesse » (accroissement des services rendus aux habitants etc.) retiré par chaque commune de l’existence de l’EPCI.

L’impact de la suppression de la part salaires des bases de TP est bien entendu neutralisé chaque fois que cela est nécessaire.

Enfin, les montants correspondant à la compensation de la suppression de la part salaires perçue par l’EPCI sont ventilées entre les communes du groupement au prorata des pertes de bases qui donnent lieu à compensation. Il faut préciser que les montants de la compensation perçue par l’EPCI sont intégrés depuis 2004 dans leur dotation de compensation.

Dans le cas des communes membres d’un groupement à TPZ, un dispositif légèrement différent est prévu. En effet, dans ce cas, seule la variation des bases de TP du groupement situées sur la zone est ventilée entre les différentes communes membres au prorata de leur population, y compris lorsque la zone n’est pas implantée sur leur territoire dans la mesure où elles profitent également de l’enrichissement de l’EPCI. Par ailleurs, il convient naturellement d’ajouter à ces bases ventilées sur zone, pour chaque commune, ses propres bases de TP hors zone.

Enfin, des modalités spécifiques sont prévues pour le calcul des bases de TP pour les communes :

? membres d’un Syndicat d’Agglomération Nouvelle (SAN) qui se transforme en Communauté d’Agglomération (« CA ») ;

? membres d’une CA ou d’une Communauté Urbaine à TPU non écrêtées en 2000 au profit d’un FDPTP ;

? transférant ou recevant des produits de TP en application de la loi du 10 janvier 1980 (la prise en compte de ces transferts est également assurée dans le cadre des passages à la TPU ou à la TPZ).

A cet égard, la loi de finances pour 2006 met en place un dispositif transitoire sur cinq ans, afin d’atténuer l’effet d’alignement sur le droit commun du calcul du potentiel financier des communes membres d’une CA issue d’un SAN. Ces communes bénéficiaient jusqu’en 2005 d’un mode de calcul favorable, dans la mesure où la compensation « part salaires » n’était pas prise en compte. La loi de finances pour 2006 prévoit que celle-ci sera intégrée à hauteur de 20 % supplémentaires jusqu’en 2010, alors que ce régime favorable devait s’arrêter brutalement en 2006.

3. Comparaison du potentiel fiscal et du potentiel financier des communes en 2007

Le tableau ci-dessous compare pour 2007 les niveaux en euros par habitant du potentiel fiscal communal (PF) et du potentiel financier communal (PFi) en fonction de la strate de population :

La répartition des dotations de péréquation s’effectue en retenant pour chaque collectivité l’écart de son potentiel financier par habitant par rapport à la moyenne des collectivités de taille comparable.

Ceci permet de ne pas déstabiliser les attributions de dotation compte tenu des écarts de variations, selon les groupes démographiques, entre le potentiel financier et le potentiel fiscal.

TABLEAU

D Le coefficient d’intégration fiscale (CIF)

1. le CIF : un critère de mesure de l’intégration fiscale des EPCI

Le CIF permet de mesurer l’intégration d’un EPCI à travers le rapport entre la fiscalité qu’il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. Il constitue un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du groupement et permet de mesurer l’intégration réelle des EPCI. C’est à ce titre un paramètre essentiel du calcul de la DGF des EPCI puisqu’il intervient à la fois dans leur dotation de base et dans leur dotation de péréquation.

Certains groupements se limitent cependant à reverser à leurs communes membres le produit de leur fiscalité, ce qui fausse la mesure de l’intégration fiscale effective des groupements. Jusqu’en 2004, le CIF était ainsi minoré, pour toutes les catégories d’EPCI, des dépenses de transferts versées par les groupements aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements publics locaux non rattachés et aux associations syndicales autorisées. Pour les EPCI à TPU, cela concernait principalement les reversements de taxe professionnelle par le biais des attributions de compensation et dotations de solidarité communautaire.

Cependant, la notion de dépenses de transfert n’avait pas la même pertinence selon les catégories de groupements. Pour les EPCI à TPU, les dépenses de transfert représentent des montants importants, lesquels correspondent pour plus de 95 % aux attributions de compensation et aux dotations de solidarité communautaire (DSC). À l’inverse, pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, elles ne représentent qu’un montant marginal du produit perçu : la correction du CIF par les dépenses de transfert n’améliorait que très peu sa pertinence pour cette catégorie de groupements, alors même que le recensement de ces dépenses était en pratique très difficile. C’est pourquoi la loi de finances pour 2005 en a modifié la définition. Ainsi que l’avait recommandé le Comité des finances locales dans son rapport d’avril 2004 relatif à la réforme des dotations, la loi de finances pour 2005 a supprimé la prise en compte des dépenses de transfert pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle. Pour les communautés de communes à TPU et les communautés d’agglomération, la notion de dépenses de transfert est resserrée depuis 2006 autour de l’attribution de compensation (AC) et de la dotation de solidarité communautaire (DSC). La DSC est prise en compte à hauteur de la moitié de son montant.

Le tableau suivant rappelle la composition du CIF de chaque catégorie d’EPCI

(le CIF n’est plus un critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement des CU depuis 2003.

(Zone Revitalisation Urbaine (ZRU), Zone Franche Urbaine (ZFU), Zone Franche Corse (ZFC) et exonérations relatives au statut fiscal de la Corse

Le coefficient d’intégration fiscale des communautés de communes et des communautés d’agglomération est donc égal au rapport entre :

? les recettes de l’EPCI définies dans le tableau précédent, minorées le cas échéant des dépenses de transfert ;

? les mêmes recettes perçues par les communes regroupées et l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de celles-ci (c’est-à-dire les syndicats intercommunaux inclus ainsi que l’EPCI lui-même).

Pour leur part, les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) et les communautés urbaines bénéficient d’une DGF calculée sans le CIF.

Le montant total de la masse à répartir entre tous les groupements étant fixé par le Comité des finances locales, une modification de l’écart entre le CIF d’un EPCI et le CIF moyen national peut se traduire par une variation de sa dotation d’intercommunalité, alors même que les valeurs propres du groupement n’ont pas été modifiées. Ainsi, une progression de l’intégration fiscale moyenne des groupements au niveau national fait progresser le CIF moyen et peut donc aboutir à diminuer la dotation d’intercommunalité de l’EPCI dont le CIF aurait stagné.

2. La progression de l’intégration réelle des EPCI

En terme de données chiffrées, l’évolution du CIF de chaque catégorie d’EPCI depuis 2000 est la suivante : TABLEAU

(A compter de 2006, les dépenses de transfert des CC à TPU et des CA sont intégralement déduites du CIF, ce qui explique la diminution observée.

Pour les raisons évoquées précédemment, les CIF antérieurs à 2006 n’étaient minorés que d’une partie des dépenses de transfert. Cette déduction progressive des dépenses de transfert, depuis 2000, a donc altéré les possibilités de comparaison des CIF moyens d’une année sur l’autre.

Le tableau suivant indique donc ce qu’auraient été les CIF moyens des EPCI depuis 2000 s’ils avaient été corrigés à hauteur de 100 % des dépenses de transfert pour chacune des années considérées.

(Pour les CA, il n’est pas possible de prendre en compte l’année 2001, le CIF n’ayant pu intégrer à cette époque les dépenses de transfert. Pour les années 2002 à 2005, les CIF moyens des CA tiennent compte de la croissance du nombre de CA, qui expliquent l’effet de ressaut en 2003. À périmètre constant (les 50 ca existant en 2000), les CIF moyens seraient respectivement de 21,38 %, 24,72 %, 26,81 %, 30,99 %, 31,76 % et 32,61 pour 2002, 2003, 2004, 2005, 2 006 et 2 007. (Pour les CC 4 taxes, le CIF n’est plus corrigé des dépenses de transfert.

Il peut être constaté sur ce tableau que, quelle que soit la catégorie d’EPCI concernée, le CIF corrigé à 100 % des dépenses de transfert augmente dans le temps et que cette hausse est particulièrement marquante pour les communautés de communes à TPU, pour lesquelles le CIF moyen corrigé à 100 % passe de 4,05 % en 2000 à 28,54 % en 2007.

Cette progression du CIF moyen corrigé à 100 % des dépenses de transfert traduit le renforcement de l’intégration réelle des EPCI entre 2000 et 2007.

Le volume et les critères de répartition de la dotation de solidarité communautaire (DSC) permettent également d’apprécier la qualité de l’intégration des EPCI. La DSC est un reversement facultatif (sauf pour les communautés urbaines) de l’EPCI aux communes, dont le montant et les critères de répartition sont fixés par l’assemblée délibérante, en fonction notamment de l’importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l’importance des charges des communes membres.

S’il est vrai que la DSC vise en premier lieu à renforcer la péréquation au sein du groupement, les travaux du CFL ont révélé en 2004 que la DSC obéit en pratique à plusieurs logiques. Il apparaît notamment que, bien souvent, la DSC constitue un supplément d’attribution de compensation, en particulier pour les communes ayant des bases de taxe professionnelle importantes ou dynamiques.

Une étude récente du Professeur Guengant sur les critères de répartition et les montants de la DSC a d’ailleurs montré que « la DSC constitue le support d’un retour de croissance de la taxe professionnelle prélevée sur le territoire de chaque commune. » L’échantillon de l’étude n’a toutefois pas permis « d’évaluer la performance péréquatrice effective des répartitions opérées ».

E. La péréquation

La péréquation apparaît comme un prolongement indispensable de l’autonomie accordée aux collectivités locales, notamment sur le plan fiscal. Les inégalités de répartition des bases (5 % des collectivités locales, soit environ 1 800 communes, qui représentent près de 80 % des bases de taxe professionnelle), sont en effet telles que, sauf à laisser certaines collectivités hors de toute possibilité de développement local, la péréquation doit impérativement accompagner l’accroissement des compétences locales. À cet égard, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a consacré une nouvelle étape de la décentralisation et posé le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales, a précisément accompagné ce mouvement de l’inscription de la péréquation en tant qu’objectif de valeur constitutionnelle.

Il faut souligner que, bien souvent, les inégalités de richesse fiscale résultent de l’histoire ou de phénomènes indépendants des choix effectués par les collectivités territoriales. A contrario, certaines disparités sont la conséquence de choix locaux. L’enjeu de la péréquation consiste ainsi à soutenir les collectivités structurellement défavorisées tout en conservant l’incitation des collectivités à mener des politiques de développement local dynamiques.

A l’heure actuelle, la plupart des outils de péréquation relèvent de la péréquation verticale, c’est-à-dire sur des dotations financières par le budget de l’État. La réforme des dotations a consisté à améliorer l’effort financier qui passe par ces dotations. Dans un premier temps, au-­delà d’une simplification de l’architecture des dotations, la réforme introduite par la loi de finances pour 2004 a permis d’accroître les flux annuels alimentant la péréquation. L’élément central consiste à assurer, pour chaque niveau de collectivités, une alimentation pérenne de la péréquation. Cela a été rendu possible grâce à une évolution annuelle de la part forfaitaire moins rapide que l’évolution de la masse totale de la dotation globale de fonctionnement, la différence majorant chaque année les sommes consacrées à la péréquation.

Dans un second temps, la loi de finances pour 2005 a amélioré l’efficacité des dotations de péréquation. Pour les communes, il s’agit notamment des dotations de solidarité urbaine (DSU) et rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP) au sein de la DGF. La réforme de ces dotations a permis de mieux cibler les communes les plus défavorisées, en particulier celles dont le territoire comprend des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines par le biais de la DSU, et celles situées en zone de revitalisation rurale par la DSR.

S’agissant de la péréquation au niveau des départements, la loi de finances pour 2005 a prévu la création d’une dotation de péréquation urbaine (DPU) et d’une dotation de fonctionnement minimale (DFM), qui représentent respectivement 5 19,4 Me et 696 Me en 2007.

La loi de finances pour 2007 et la loi de finances rectificative pour 2006 s’inscrivent dans la continuité de la démarche engagée par la réforme constitutionnelle de 2003. Trois types de mesures visent ainsi à augmenter les ressources de la péréquation :

? l’élargissement des marges de manœuvre du CFL en matière d’indexation de la dotation forfaitaire,

? le gel du complément de garantie des communes dont le complément de garantie par habitant était supérieur à 1,5 fois le complément de garantie moyen par habitant constaté l’année précédente (+ 13,5 Me)

? l’abondement des ressources allouées à la péréquation communale (70,9 Me).

Par ailleurs, la loi de finances rectificative de 2006 donne plein effet à la réforme de 2005 en supprimant les règles de lien qui existaient jusque là entre les dotations de péréquation : il est désormais possible de cumuler à taux plein des attributions de DSU, de DSR, de dotation nationale de péréquation et du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France.

La péréquation horizontale repose, quant à elle, pour l’essentiel sur le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), qui représentent au total plus d’1Mde en 2007 (soit respectivement 183 Me et 861 Me).

S’agissant de la distinction entre péréquation intensive et péréquation extensive, un rapport de janvier 2002 réalisé par Guy Gilbert et Alain Guengant sous l’égide du Commissariat général du plan a développé une analyse intéressante consistant à montrer que, en parallèle des dotations explicitement péréquatrices comme la DSU, la DSR ou l’ancien FNP, dont l’intensité péréquatrice a été démontrée par ce rapport, existent également des dotations non explicitement péréquatrices, dont l’impact péréquateur est néanmoins réel, voire important compte tenu des masses financières en jeu.

Il en est ainsi tout particulièrement de la dotation forfaitaire des communes, issue du regroupement en 1993 de dotations préexistantes dont certaines relevaient de la péréquation, et qui continue à ce titre à jouer un rôle péréquateur avec une efficacité qui décline cependant au fur et à mesure des années.

L’actualisation de cette étude, publiée en 2004, a approfondi d’une manière particulièrement éclairante les conclusions du précédent rapport. Elle montre en effet que le taux de correction des inégalités entre communes assurée par le biais des concours financiers de l’État a crû de 34 % à 40 % entre 1994 et 2001. L’essentiel de cette correction est imputable depuis 1998 à la dotation d’aménagement (DSU, DSR, dotation d’intercommunalité). Ces dotations se révèlent singulièrement intensives : un euro de dotations péréquatrices réduit deux fois plus les inégalités qu’un euro de dotations non explicitement péréquatrices. Une nouvelle actualisation de l’étude de MM. Gilbert et Guenguant est en cours, les résultats étant attendus pour l’été 2007.

Enfin, il faut souligner l’importance du développement de l’intercommunalité pour la péréquation, et ce pour une double raison. En premier lieu, la mutualisation des ressources (notamment la TP, principale cause de la disparité de richesse entre communes) et des charges entre les communes constituant l’intercommunalité contribue à améliorer la répartition des services rendus à la population ; en outre, s’agissant des EPCI à TPU, l’existence de transferts péréquateurs dans le cadre de la dotation de solidarité communautaire assure une péréquation interne qui peut être parfois très importante. En second lieu, il faut rappeler que la dotation d’intercommunalité, qui a dépassé 2,2 Mde en 2007, est répartie pour 70 % de son montant sur la base des écarts de potentiels fiscaux des EPCI par rapport à la moyenne.

En termes quantitatifs, on constate que, si, entre 1985 et 1994 la masse financière de la DGF réservée à la péréquation n’avait jamais dépassé 3,82 %, avec une chute à 1,90 % environ en 1992 et 1993, la réforme de 1993 a permis de restaurer le rôle péréquateur de cette dotation en accroissant la masse de la DSU et en instaurant la DSR. Progressivement, le taux de péréquation au sein de la DGF est ainsi passé de 6,66 % en 1994 à 15,05 % en 2007.

Ce taux de péréquation paraissait en retrait depuis la réforme de la DGF introduite par la loi de finances pour 2004, car la dotation forfaitaire avait alors vu sa masse augmenter considérablement avec l’intégration d’autres dotations. Cependant, cette réforme a accru davantage les flux annuels destinés à la péréquation, qui connaissent une augmentation soutenue et appelée à se poursuivre compte tenu notamment de l’engagement d’augmenter de 120 Me par an le montant de la DSU jusqu’en 2009 (sous réserve que l’augmentation annuelle de la DGF s’élève au moins à 500 Me ; dans le cas contraire, l’accroissement de la DSU est alors limité à 24 % de l’accroissement constaté).

Après plusieurs années de reflux apparent, du fait de la réforme conduite en 2004, le taux de péréquation retrouve donc en 2007 un niveau comparable à ce qu’il était en 2002 (15,05 % de la masse totale de la DGF, contre 14,35 % en 2006), la masse totale des crédits ayant plus que doublé dans l’intervalle (2,8Mde en 2002, 5,9Mde en 2007), avec un taux d’augmentation toujours soutenu (7,9 % par rapport à 2006).

TABLEAU : Évolution de la part de la DGF consacrée à la péréquation de 2001 – 2 007

(1) La dotation nationale de péréquation (DNP) remplace à compter de 2004 le fonds national de péréquation (FNP) qui était prévu par l’article 1648 B bis du code général des impôts. Elle a également été intégrée dans la dotation globale de fonctionnement par la loi de finances pour 2004.

La dotation de péréquation des départements correspond en 2004 à la part « potentiel fiscal » de cette dotation. A partir de 2005, il s’agit de la dotation de péréquation urbaine, définie par la loi de finances pour 2005.

La dotation de fonctionnement minimale a été redéfinie par la loi de finances pour 2005 ; ses critères d’éligibilité sont élargis

La dotation de péréquation des régions, qui se substitue au fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), a été intégrée dans la DGF par la loi de finances pour 2004

(5) Progression de la DSR avant débasage de 10,5 Me au profit de la dotation « élu local » (article 39 LFI 2 006). En prenant en compte cette réfaction, la DSR progresse de 13,71 % en 2006 par rapport à 2005.

A : n/n-1 n. s : non significatif Source : DGCL

Annexe X - effectifs des collectivités locales et frais de personnel

TABLEAU : A. Evolution des effectifs des collectivités locales

Source : INSEE (Enquête annuelle au 31 décembre de l’année 2005)

(1) Groupements à fiscalité propre et syndicats

Organismes privés : d’aménagement, de type syndicat d’initiative, d’action sociale, de loisir…

TABLEAU : B. Effectif moyen des agents employés par les organismes communaux au 31 décembre 2005

* Recensement général de la population de 1999

** Centres communaux d’action sociale (CCAS), Caisses des écoles (CDE), Autres établissements publics locaux administratifs (EPL) Source : INSEE, Enquête sur les personnels des Collectivités Territoriales et des Etablissements Publics locaux

TABLEAU : C. Évolution des frais de personnel dans les collectivités locales

n.d. : non disponible Sources : DGCL, DGCP.

Annexe X bis - les comptes de résultat de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales

Établi selon les normes du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale (PCUOSS)

TABLEAU

Source : CNRACL, rapport annuel, exercice 2006S

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