En dix ans d’activité, la formation du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), chargée de se prononcer sur l'évaluation environnementale des projets et plans/programmes, a rendu 104 avis sur des projets urbains de type ZAC ou aménagements nécessaires associés. De quoi dégager une tendance dans la manière dont les maîtres d’ouvrage et/ou aménageurs s’approprient les études d’impact. Dans une note publiée le 5 février 2020, l’Autorité environnementale (Ae) a passé au crible les dossiers qu’elle a eus entre les mains de 2009 à 2019. Adaptation des documents d’urbanisme, définition du contenu du projet, justification de l’option retenue, mesures compensatoires, etc., les points d'amélioration ne manquent pas.
Rappelons qu’une ZAC est une zone à l’intérieur de laquelle une personne publique décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés (art. L. 311-1 et s. du Code de l’urbanisme). Son dossier de création doit comprendre, lorsqu’elle est requise, une première version de l’étude d’impact. Qui sera actualisée ultérieurement, en particulier au moment du dossier de réalisation de la ZAC.
Evaluation environnementale conjointe du PLU et de la ZAC
Sur le plan du droit de l'urbanisme, l’Ae rappelle tout d’abord, évoquant en cela un avis du Conseil d’Etat du 4 juillet 2012, que les actes de la ZAC (création, réalisation et délibérations approuvant le programme des équipements publics - PEP) n’ont pas à être conformes à un document d’urbanisme à la date de leur adoption. En revanche, les autorisations d’occupation du sol délivrées en vue de la réalisation de la ZAC devront respecter les règles d’urbanisme applicables à la date de leur délivrance.
Ce qui sous-entend, le plus souvent, que la réalisation de la ZAC nécessite l’évolution du document d’urbanisme. Or, si ces études « peuvent être menées conjointement ou séparément et dans n’importe quel ordre », l’Ae recommande de les effectuer ensemble : « Une évaluation portant à la fois sur la ZAC et l’évolution du PLU est un gage de cohérence et de simplicité de nature à améliorer la compréhension et l’appropriation des deux démarches par le public. […] L’évolution du PLU ne peut être considérée comme la conséquence mécanique, et secondaire, du projet. »
Mais lorsque les deux démarches sont distinctes, l’institution plaide pour que l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme précède celle de la ZAC. Et en profite pour préciser que les évolutions législatives récentes du Code de l’urbanisme (Loi Elan du 23 novembre 2018) et de l’environnement (ordonnance du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes) « encouragent au déroulement de procédures liées, cohérentes entre elles ».
Le cadrage préalable pour réduire les risques de lacune de l'étude d'impact
Côté environnement, l’Ae regrette la faible utilisation du « cadrage préalable ». Prévu à l’article R. 122-4 du Code de l’environnement, ce dispositif permet au maître d’ouvrage de demander à l’autorité compétente pour autoriser le projet, de rendre un avis sur le champ et le degré de précision des informations qu’il devra fournir dans l’étude d’impact. Effectué en amont de la définition de l’opération, il « permet de définir de façon plus sûre le périmètre des aménagements à prendre en compte, ainsi que les principaux enjeux de l’évaluation environnementale, et de réduire les risques de lacune de l’étude d’impact ». Une pratique qui prend tout son sens dans les cas complexes impliquant des maîtres d’ouvrage différents et qui peut contribuer à la bonne définition de la gouvernance du projet.
Bien définir le périmètre « pertinent » du projet
La deuxième partie de la note concerne le projet lui-même, l’Ae rappelant à cet égard l’importance de bien en circonscrire le contenu – au moment du dossier de création de la ZAC – puisqu’il s’agit de l’étape qui « doit conduire à définir le périmètre de la démarche d’évaluation environnementale. » Si les éléments minimaux à indiquer (objet, objectif, indication des surfaces à urbaniser, etc.) se concentrent souvent à l’intérieur du périmètre géographique défini, l’institution déplore le manque d’analyse sur le « périmètre pertinent du projet », ce dernier pouvant être plus large que celui de la ZAC.
Parfois même, certaines opérations à l’intérieur de la ZAC n’ont pas été prises en compte dans l’étude d’impact (par exemple, un projet qui n’inclut pas l’évolution d’une infrastructure qui la traverse ou la dessert, alors que cette évolution est rendue nécessaire par la création de la zone). Si cette omission peut s’expliquer par la diversité des maîtres d’ouvrage, l’Ae rappelle l’obligation - découlant de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement selon lequel un projet doit être appréhendé dans son ensemble y compris en cas de fractionnement et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage -, d’intégrer « d’entrée des opérations ou modifications d’infrastructures ou réseaux existants portées par d’autres maîtres d’ouvrage, notamment lorsqu’elles sont déterminantes pour les choix d’aménagement de l’ensemble de la ZAC ». Et considère systématiquement que les voiries d’accès externes créées ou modifiées à l’occasion de sa création font partie du même projet.
Des solutions de substitution insuffisantes
Autre constat : l’exposé des « solutions de substitution » est, en règle générale, peu traité dans les études d’impact. Pour rappel, cette justification du parti retenu vise à s’assurer que les alternatives au projet ont été étudiées et comparées et que l’option envisagée présente le plus d’intérêt, voire qu’elle soit le meilleur compromis au regard de ses impacts sur l’environnement et la santé humaine.
A cet égard, les aménageurs se défendent et estiment que les dispositions des documents d’urbanisme dans lesquelles leurs projets s’inscrivent ont de manière générale très fortement prédéterminé la localisation de l’opération et son dimensionnement. Pourquoi pas, concède l’Ae, mais à condition que les évaluations environnementales de ces plans aient elles-mêmes pris le soin de présenter de telles solutions, « ce qui n’est que rarement le cas ». L’exposé des solutions de substitution ne peut pas davantage se limiter à la présentation de variantes de projets, ajoute-t-elle encore.
Mesures compensatoires : clarifier les responsabilités des acteurs
Enfin, quant à la fameuse séquence Eviter-Réduire-Compenser, dite « ERC », il reste encore beaucoup à faire, notamment sur le volet « évitement », que l’Ae estime insuffisant dans certains dossiers. Mais au-delà, elle recommande d’envisager, le plus en amont possible, la répartition, entre l’aménageur et la ou les collectivités en charge du PEP (le propre d’une opération d’aménagement étant de faire intervenir de multiples acteurs sur des périmètres différents), de la maîtrise d’ouvrage des mesures compensatoires qui peuvent lui être associées.
Dans le même ordre d’idées, l’institution souligne la nécessité de clarifier les responsabilités respectives des différents acteurs. Et précise que le renvoi des mesures de compensation aux promoteurs immobiliers qui s’inscrivent dans le cadre de la ZAC devrait être l’exception, l’aménageur étant « le plus à même de les piloter globalement et d’en mutualiser la mise en œuvre et la gestion ». Or l’application de ce principe est rare, regrette l’Autorité.
Pour finir, l’institution suggère aux maîtres d’ouvrage « d’inclure dans l’étude d’impact un tableau, à actualiser au fil des procédures, présentant l’ensemble des mesures [ERC] prévues, leur échelle d’analyse (projet ou opération), leur calendrier de mise en œuvre et la périodicité de leur suivi, les différents contributeurs […] et les coûts supportés par chacun ».
Pour consulter la note de l’Ae, cliquer ici.
